大法官解釋 釋字第710號 |
|---|
| 公佈日期： |
| 解釋爭點 |
| 兩岸條例就強制大陸地區人民出境，未予申辯機會；又就暫予收容，未明定事由及期限，均違憲？ 強制出境辦法所定收容事由未經法律明確授權，亦違憲？ |
| 惟強制出境處理辦法第四條第一項規定，「未依前二條規定強制驅離或遣送離境者，治安機關於查無犯罪事實後，檢附相關案卷資料，移請內政部入出國及移民署（以下簡稱入出國及移民署）收容或強制出境。」該項於查無犯罪事實後，還在強制出境之前，加上移請入出國及移民署收容之規定，則已逸出正軌。 然未經許可而入境的態樣，是否含雖經許可而入境，但其據以申請入境許可之原因事實或原因證件不實或被疑為不實的情形，尚有疑問。兩岸關係條例施行細則第十五條，將持偽造、變造之護照、旅行證或其他相類之證書、有事實足認係通謀虛偽結婚經撤銷或廢止其許可或以其他非法之方法入境者，包括在本條例第十八條第一項第一款所定未經許可入境者之內。「持偽造、變造之護照、旅行證或其他相類之證書」入境者，其入境固未經許可，但「有事實足認係通謀虛偽結婚經撤銷或廢止其許可者」，其入境則有經許可。只是後來其許可，經入出國及移民署以「有事實足認係通謀虛偽結婚」為理由，撤銷或廢止而已。在這種情形，其入境許可得撤銷或僅得廢止，在法制規劃上，值得檢討。然施行細則第十五條顯然採得撤銷的觀點，並以此為基礎，在撤銷原則上有溯及效力的認識下，規定「有事實足認係通謀虛偽結婚經撤銷或廢止其許可者」，屬於本條例第十八條第一項第一款所定未經許可入境的態樣之一。問題是：一方面入境時是否有經許可的狀態事實，能否以法定之撤銷的溯及效力予以否認，另一方面，事後檢察署或法院如認定，入出國及移民署所稱「有事實足認係通謀虛偽結婚」的情事並不實在時，是否應回復該經撤銷之入境許可的效力？如採肯定的見解，其入境是否又變成自始有經許可？由此可見，兩岸關係條例施行細則第十五條關於將「有事實足認係通謀虛偽結婚經撤銷或廢止其許可」的情形，規定為未經許可入境的態樣之一，顯然過度。如果只從廢止入境許可出發，在不影響其原來之法律狀態的前提下，就入境或居留而論，入出國及移民署事後之廢止入境或居留處分，不論是否不近人情，在法制上比較不生矛盾。然其廢止之結果，極其量仍應僅限於強制出境，而不適合規定在其出境前，得「暫予收容」。蓋來者是客，待客之道，固可下逐客令，但如無刑事羈押原因，不得私設刑堂，將客人關起來！ 此外，在施行細則之制定的授權究竟授權了什麼？亦是法制上的重要問題。按其授權既是為施行之目的，則其授權事項應限於與施行程序有關的事項。至於與母法所定人民權利或義務有關之實體事項的規定，並不在授權範圍內。施行細則中如有關於人民權利或義務，或與其母法中之實體規定相關之行政解釋的規定，該規定之法律地位應屬於未經授權而制定之行政規則。其效力與其他行政規則並無差異。在此意義下，兩岸關係條例施行細則第十五條僅係一種行政規則。所以其制訂沒有授權的問題，而只有其制定之實體規定有無抵觸母法之規定的問題。此外，行政規則之規定內容尚必須僅是細節性或技術性之規定。否則，以行政規則替代須經立法機關授權始得制訂之法規命令規範實體事項，仍有母法規定不明確或子法抵觸法律保留原則的違憲問題。 另在規範規劃上，首先關於構成要件事實的規定，要避免利用該當事實之擬制的方法，例如廢止入境許可已能達到相同之規範目的時，就不要將有廢止事由之入境許可，擬制為自始未經許可入境，以避免關於事實之認定，養成公權力機關，以公權力指鹿為馬之不妥當的習慣。另關於法律效力的連結，要選擇對於受規範者干預最小的經濟手段。例如廢止行政處分已能達到相同目的時，就不要規定為得撤銷，以避免不必要的限制人民之自由，或浪費國家及受規範者之經濟資源。 其實，在臺灣地區與大陸地區人民關係條例施行細則第十五條規定的情形，廢止系爭入境許可處分，已可達到得強制出境之目的。蓋廢止後，已可適用同條例第十八條第一項第二款，以居留期限已經過為理由，強制出境，不需要透過同條例施行細則第十五條所定法律事實之擬制，以求得適用同條例第十八條第一項第一款之可能性。此外，削足適履，將同條例施行細則第十五條規定之情形，定性為同條例第十八條第一項第一款所定「未經許可入境」之情形，還可能連結到其他以同條例第十八條第一項第一款之違反為要件的規定。例如大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法第十九條第三項第一款規定：「有⋯⋯本條例第十八條第一項第一款情形者，其不予許可期間為二年至五年。」 四、經許可並已入境的情形 入境者，如有入出境或居留許可在先，且在其入出境或居留許可之有效期間內，則應先撤銷或廢止其入出境或居留許可，始得強制出境。在規範規劃上，兩岸關係條例第十八條第一項顯然略過入出境或居留許可之撤銷或廢止的前置處分。 兩岸關係條例第十八條第一項第一款及第二款所定情形，固無還在有效期間內之入出境或居留許可，尚待撤銷或廢止，但在第三款至第五款所定情形，則可能有。本條雖省略先撤銷或廢止其入出境或居留許可，而後始得強制出境的規定，但該條第一項各款規定之情形，除第二款所定及該項未規定之偷渡入境情形外，其餘各款規定之情形，均具有入出境或居留許可之撤銷或廢止事由的意義。在此理解下，解釋上應認為：該強制出境之處分內含有入出境或居留許可之撤銷或廢止的處分。 有疑問者為：既已入境，其入境許可是否不適合撤銷，而只宜廢止？對於已入境者，規定入出國及移民署就入出境或居留許可，得選擇性的為撤銷或廢止，並不合適。對於已入境者，應規定僅得為廢止，比較合適，以留下適合案情之迴旋餘地。 按撤銷或廢止之法律效力不同，如果其事由相同，而規定在個別案件，該管行政機關得依其裁量，將一個行政處分撤銷或廢止。這樣的規定是否妥當？有謂在有撤銷或廢止事由時，該管行政機關就根本是否撤銷或廢止，本有裁量權，所以，在有同一事由時，自始規定該管行政機關得在撤銷或廢止，或根本不為撤銷或廢止之範圍間為裁量，並無裁量權過大的問題。然鑑於一個法律行為或行政處分有瑕疵時，究竟應自始無效，或由表意人，亦即原處分機關撤銷或廢止，屬於根本不同之法律效力的連結，應由立法機關以法律定之。此參諸民法第七十一條規定，「法律行為，違反強制或禁止之規定者，無效。但其規定並不以之為無效者，不在此限。」，以及民法第七十六條以下關於有瑕疵之意思表示的效力規定，亦顯示，其法律效力因與人民之權利義務有關，皆應以法律明確定之，以符法律保留（中央法規標準法第五條第二款）及法律明確性原則之要求。要之，不適合對同一要件，籠統連結得撤銷或廢止之法律效力，而應將該上位的要件進一步分類，以劃分為撤銷事由或廢止事由，而後分別連結得撤銷或廢止之法律效力。 |
| < 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 > |
填單諮詢
最新活動