大法官解釋 釋字第709號 |
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| 公佈日期： |
| 解釋爭點 |
| 都市更新條例關於都市更新事業概要及計畫之審核程序規定，違憲？ |
| 二、多數意見所稱「憲法要求之正當行政程序」係指「程序正當」；而「同意比率」之規定乃屬「實質正當」 前述本號解釋審查的五個條文，依其內容可分為兩類： （一）第十條第一項與第十九條第三項等兩條文皆涉及主管機關作成行政處分（核准事業概要或核定實施事業計畫）之程序；（二）第十條第二項、第二十二條第一項與第二十二條之一等三條文則皆涉及人民申請（主管機關核准事業概要或核定公告實施事業計畫）時應具備（徵得）之同意比率。第（一）類兩條文屬於「程序正當」範疇，為憲法要求行政機關作成行政處分（核准或核定）前，應踐行如何程序方為正當的問題；第（二）類三條文屬於「實質正當」範疇，乃系爭規定之內容（同意比率）是否合理（過低或過高）的問題。第（一）類兩條文既屬行政機關作成決策所應踐行之程序，本號解釋以「憲法要求之正當行政程序」概括，大體應值贊同；[30]然，第（二）類三條文乃「人民」申請之「要件」（同意比率）規定，無關「行政機關」作成決策所應踐行之「程序」，何能同以違反「憲法要求之正當行政程序」為由，宣告第十條第二項（申請核准「計畫概要」之同意比率）違憲？！[31]如上失誤乃因未能分辨：所謂「憲法要求之正當行政程序」乃屬「程序正當」之範疇；而申請核准「計畫概要」之「同意比率」是否合理，則屬「實質正當」之範疇；並因而誤以相同的違憲審查基準作成判斷使然。 三、「實質正當」≒「比例原則」 殊不知，自本院釋字第三八四號解釋確認「正當法律程序」保障以來，凡以「實質正當」為由，宣告系爭規定違憲者，殆皆以「系爭規定不問⋯⋯，一律⋯⋯，逾越必要程度，有違實質正當」之形式表述；[32]並多於「有違實質正當」之後，緊接「與憲法第二十三條比例原則不符」等語。足見前輩大法官深知「實質正當」與「比例原則」兩者功能相當，幾可視為同義語[33]--「逾越必要程度」（違反比例原則），即「有違實質正當」！今改以「比例原則」進行審查，立時照見本號解釋認定第十條第二項（申請核准「計畫概要」之同意比率）「違憲」乃適用「嚴格審查基準」（strict scrutiny）[34]之結果！蓋按解釋理由書第六段所謂：上開「同意比率太低之規定⋯⋯顯未盡國家保護人民財產權與居住自由之憲法上義務，即不符憲法要求之正當行政程序」，顯然在指摘系爭規定「涵蓋不足」（under-inclusive）（尚有漏網之魚，未盡全功），而非「涵蓋過廣」（一竿子打翻一船人，殃及無辜）。查法院在檢視系爭規定是否「逾越必要程度」而違憲時，一般僅檢視其是否（對某基本權）「限制過多」（或「涵蓋過廣」），而不論究是否「限制過少」（或「涵蓋不足」），以保留予立法者裁量之空間；唯於採取「嚴格審查基準」審查時，始壓縮立法裁量空間，併檢視系爭規定是否「限制過少」（或「涵蓋不足」）。惟，「財產權」原具濃厚之社會性，[35]依本院歷來解釋，財產權所保障者乃「物」之「價值」享有不減，而非「占有」狀態不變；[36]至於「免於強制搬遷」之「居住自由權」，尚非與「個人自主」（individual's autonomy）密不可分之「根本的基本權」（fundamental rights）[37]，故當以寬鬆之「合理審查基準」（rational basis test），審查系爭「同意比率」（十分之一）之規定，與其所欲達成之目的--保障（反對都更者之）財產權與居住自由--間，是否具有「合理關聯」（rational relationship）。所有權人及所有權「十分之一」的「同意比率」也許不盡如人意，但不能否定其與達成「保障財產權與居住自由權」之目的間，確有「合理」之關聯。 綜上，第十條第二項（申請核准「計畫概要」之同意比率）是否「合理」，乃屬「實質正當」或「比例原則」的問題，非「程序正當」問題。其次，因本案並未涉及「根本的基本權」，為尊重立法裁量，故應以寬鬆之「合理審查基準」進行審查。最後，系爭「同意比率」（十分之一）之規定既非恣意（arbitrary），應屬「合憲」才是！ 四、防禦權（自由權）v.給付權（保護權） 另，自當代德國法學家Robert Alexy之「基本權理論」（Theorie der Grundrechte）[38]亦可得出相同之結論--關於第十條第二項（申請核准「計畫概要」）之「同意比率」規定，應採較為寬鬆之違憲審查基準。蓋憲法上所保障之各種權利（基本權）因係「文義開放式規定」（open-textured provisions）[39]，性質上殆皆「原則」（principles），而非「規則」（rules）。[40]憲法解釋旨在力求使彼此相關（含衝突）的各個原則，獲致最大程度之實現，[41]而非「全有」或「全無」的零和選擇。欲使相關之各原則，獲致最大程度之實現，則須進行「利益衡量」[42]。「比例原則」的核心即在衡量個案所涉各種權利。[43] 解釋理由書第二段循例指明本案所涉憲法權利：「憲法第十五條規定人民財產權應予保障，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴（本院釋字第四ＯＯ號解釋參照）。又憲法第十條規定人民有居住之自由，旨在保障人民有選擇其居住處所，營私人生活不受干預之自由（本院釋字第四四三號解釋參照）。」據此，「財產權」與「居住自由權」乃要求免於國家侵害（或干涉）之「防禦權」（Abwehrrechte, defensive rights），及由此衍生之要求國家保護免於他人侵害（或干涉）之「保護權」（Recht auf Schutz, right to protection）。[44]「防禦權」乃對相對人（國家）之「禁令」（Verbote, prohibitions）-- 要求國家消極地不干涉、不侵害或不破壞；「保護權」乃對相對人（國家）之「命令」（Gebote, commands）-- 要求國家積極地採取（法律上及／或事實上）措施，使免於遭受他人（第三人）之侵害、干涉， 乃（ 廣義的）「請求權」（Leistungsrechte, entitlements）。要求「不作為」之「禁令」（至少在表面上）係禁止任何具干涉、侵害或破壞效力之行為；而要求「作為」之「命令」則僅要求採取某些具保護效力之措施。因於上述結構性的根本差異，權利相對人（國家）關於如何履行「命令」，應該享有較為寬廣之裁量空間；僅於國家全然未採取任何（法律上及／或事實上）保護措施時，憲法法院始得宣告國家之「不作為」為「違憲」。[45]德國聯邦憲法法院[46]肯認國家具有保護基本權之義務，並將如何履行保護義務主要（原則上）委由立法者決定，實有見地。反觀本號解釋以「規定之同意比率太低⋯⋯顯未盡國家保護人民財產權與居住自由之憲法上義務」為由，逕自宣告都更條例第十條第二項「違憲」，實際上乃以多數大法官之價值判斷（政策選擇），取代了多數立法者的價值判斷（政策選擇），忽略了前述「自由權／防禦權」與「保護權／給付權」之根本差異。[47] |
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