美國 2022年《選舉人計數改革法》,鮮時事評析

日前，美國總統拜登(Joe Biden)於第118屆國會上發表〈國情咨文〉(State of the Union of 2023)，揭櫫期中選舉後新的執政藍圖。 在該咨文中，面對兩大黨間日益尖銳的對立，民主黨的拜登仍試圖尋求共和黨的合作，拜登表示：「在過去兩年裡，我們證明那些冷嘲熱諷和反對的人，他們是錯誤的，…….. 對我的共和黨朋友來說，如果能在上屆國會一起工作，我們沒有理由不能在這次新國會中一起努力」，他並表示「事實上，自上任以來，我簽署了300多部兩黨法律，從重新授權《對婦女暴力法》，到《選舉人計數改革法》， 再到《尊重婚姻法》」，強調兩黨間並不缺乏合作的可能。而在拜登明列的這些法案中，吾人以為對美國政治制度影響最大的應當是《選舉人計數改革法》(Electoral Count Reform Act of 2022)。

《選舉人計數改革法》全稱為Electoral Count Reform Act and Presidential Transition Improvement of 2022，是對1887年《選舉人計數法》（Electoral Count Act）的修正。該修正案提出的背景在於，2020年時任總統川普(Donald Trump)及其支持者，試圖向副總統彭斯（Mike Pence）施壓，要求其反對確認2021年1月6日的選舉結果，引發美國憲政危機。究其根源即在於美國的選舉人團（electoral college）制度以及百餘年前《選舉人計數法》的法制漏洞。

依據美國憲法規定，總統大選採選舉人團制度，取得過半數選舉人團票即可入主白宮。然而，美國憲法對選舉人的規範卻相當概略，主要分為三個步驟：

• 選舉日時，各州分別依據該州立法規定指派若干選舉人。
• 選舉人分別在該州集會選舉總統和副總統，投票結果開列兩張名單，分別註明各總統及副總統候選人的得票數並簽名認證，封印後發往華盛頓參議院議長（即副總統）處。
• 在收到各州選舉人票後，參、眾兩院將舉行聯席委員會（joint session），由參議院議長當眾打開各州證明，並對投票結果進行計算核驗，最終取得選舉人團過半數者分別當選總統及副總統。

然而這一套正、副總統的產生方式，卻在1876年大選時遭遇危機。當時兩大黨候選人競爭激烈，民主黨候選人蒂爾頓（Samuel J. Tilden）贏得多數普選票，取得184張選舉人團票，卻未達到185張的半數票門檻；共和黨候選人海斯（Rutherford B. Hayes）則獲得165張，餘下20 張選票的歸屬則引發爭議，包括佛羅里達、南卡羅萊納、路易斯安那和奧勒岡四州，分別送出兩份不同的投票結果，之後雖由眾議院召開委員會選出海斯為新任總統，但計票公正性的爭議卻在1880和1884年大選中再度重演，顯現改革的急迫性。

1887年《選舉人計數法》便是國會對此改革努力的成果。該法除規範計算和核實選舉人團票的具體流程外，也為有關選舉人團的爭議提供較為統一的解決方式。統整而言，該法的立法重點主要有二：

• 肯認各州在處理選舉人團相關爭議的權力。依據憲法精神，國會不應介入美國大選的實質過程，選舉管理權在各州，因此各州的決定應得到最大限度的尊重。《選舉人計數法》為此規定「安全港」（safe harbor）條款，原則上賦予各州的決定對國會最終的計票具有拘束力。
• 國會聯席委員會得對選舉人團票提出異議。國會議員可以對各州選舉人團票結果提出異議，前提是每項意見均需以書面形式清晰陳述理由，並且至少得到一名參議員和一名眾議員的支持。異議提出後，兩院必須分別對該意見展開辯論並就是否接受進行投票。在所有異議處理完畢前，國會不能夠繼續核算其他州的選舉結果。

然而，1887年《選舉人計數法》卻遺留三個最主要漏洞，成為2000年和2020年大選爭議的濫觴：

• 未能確實保障各州對選舉結果的控制權。由於該法未明確界定「安全港」條款適用的爭議類別，使該條款百餘年來幾乎沒有被國會落實過，因而削弱該法對各州管理大選權限的保障。
• 國會權限被變相擴大，存在實質介入選舉的風險。由於該法僅籠統規定，國會得在選舉人「不具備資格」或「投票不合規範」的情況下提出異議，但並未詳細規定「不具備資格」或「投票不合規範」的具體要件；同時僅一位參議員和一位眾議員達成合意即可提出異議，過低門檻也容易觸發黨派間對立。
• 參議院議長（即副總統）的角色定位不清。根據憲法以及《選舉人計數法》規定，副總統作為參議院議長，在選舉人團票的計算與核實中承擔主持會議的職責（presiding officer）。然該法卻未詳列副總統職責範圍，使副總統或基於擴大化的詮釋，對選舉人團票的計算帶來實質影響。

2020年政黨極化發展使得大選爭議引發進一步的憲政危機，使1887年《選舉人計數法》的修訂迫在眉睫。該次選舉的主要爭議有二：

• 共和黨眾議院議員在聯席委員會中對六個州的選舉人團票結果提出異議，其中對亞利桑納州和賓州選舉結果的異議得到參議員的支持。
• 共和黨現任總統川普試圖說服副總統彭斯利用主持聯席委員會之便，為其推翻選舉結果的努力提供協助。川普總統的構想主張，副總統做為聯席委員會的主席，具備計入選票和解決爭議性選舉人團票的職權，因此彭斯在開啟計算各州選舉人團票的過程中，可以先跳過爭議州，並在結束計票過後宣佈爭議州選舉人人選無效，其票數不計入總票數，進而達到降低多數票門檻；惟倘民主黨陣營堅決反對降低過選舉人團的門檻，彭斯也可援引憲法第十二號修正案，指出目前沒有候選人掌有多數，大選結果可由共和黨控制下的眾議院決定。

基於以上憲政爭議，2022年《選舉人計數改革法》主要提出以下三個修正：

• 確認副總統的職責只是公開計票，是一種形式的權力，不能影響選舉的實質結果。¹
• 大幅提高國會對各州送出的選舉人票持異議的門檻。從目前的一名眾議員和一名參議員，提高到參、眾兩院都需要有總數五分之一以上議員提案。²
• 明確各州提出選舉人的規範，確認國會在認定各州選舉人團選票時僅具輔助作用，且只有在前述國會異議成立並處理後，國會始能引用憲法第十二號修正案相關規定，排除州所提出的選舉人，改變選舉人團的總數。³

¹ 原條文為The President of the Senate shall have no power to solely determine, accept, reject, or otherwise adjudicate or resolve disputes over the proper certificate of ascertainment of appointment of electors, the validity of electors, or the votes of electors.
²原條文為No objection or other question arising in the matter shall be in order unless the objection or question is signed by at least one fifth of the Senators duly chosen and sworn and one-fifth of the Members of the House of Representatives duly chosen and sworn.
³原條文為the total number of electors appointed for the purpose of determining a majority of the whole number of electors appointed as required by the Twelfth Amendment to the Constitution shall be reduced by the number of electors whom the State has failed to appoint or as to whom the objection was sustained.

相關考題：105年地特四等、108年高考三級
搭配教材章節：蘇世岳編《政治學(概要)》，台北：高點，2022年，第14章。
延伸閱讀文獻：Wendy Underhill, ‘What the Electoral Count Reform Act Means for States’，網址 https://www.ncsl.org/resources/details/what-the-electoral-count-reform-act-means-for-states (最近一次檢閱日期2023年2月9日)。