大法官解釋 釋字第689號 |
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| 公佈日期：2011/07/29 |
| 解釋爭點 |
| 社會秩序維護法第89條第2款規定，使新聞採訪者之跟追行為受到限制，違憲？ |
| 二、本件解釋並未就應否「法官保留」（Richtervorbehalt）作出憲法價值判斷，殊為可惜 欲闡明系爭規定各該構成要件，縱然是釋憲者仍大費周章，本件解釋之努力固然獲致相當成果，然要求警察機關在跟追事件發生之極短時間內，就諸多基本權利衝突之複雜爭執，依前揭成果自行裁量，先行作出裁罰與否之決定，恐非易事。本件解釋維護警察權的苦心，將生「愛之，適足以害之」的反效果。警察可能會因認定困難而傾向不作為，使系爭規定形同休眠；警察也可能因特定因素之考量，而選擇性執法。警察當然亦有積極執法的空間，然此時除隱藏恣意的風險外，其合憲性的疑慮仍是警察已先行跨進「法官保留」傳統核心領域之民事審判，模糊法治國警察權與司法權分立之界限。在此灰色地帶，誠是釋憲者從司法權與行政權之分立相互制衡觀點，就「立法形成自由」與「法官保留」之間，作出具有憲法高度之抉擇的好機會。雖然本席一再主張該問題屬系爭規定合憲與否之癥結所在，惜未獲得多數意見之正視。[3] 由於本件解釋之原因案件涉及新聞採訪者跟追行為是否符合處罰條件之判斷與權衡，而其應否交由警察判斷並裁罰，解釋理由書中乃出現以下併此敘明的文字：「鑑於其所涉判斷與權衡之複雜性，並斟酌法院與警察機關職掌、專業、功能等之不同，為使國家機關發揮最有效之功能，並確保新聞採訪之自由及維護個人之私密領域及個人資料自主，是否宜由法院直接作裁罰之決定，相關機關應予檢討修法，或另定專法以為周全規定，併此敘明。」在該「是否宜由法院直接作裁罰之決定」與「應予檢討修法或另定專法」的兩可抉擇面紗底下，已透露出不限於新聞採訪跟追事件的共通憲法猶豫與焦慮，顯然多數意見並非毫無「法官保留」之問題意識，當非不能積極處理之。 本院大法官解釋中有關權力分立者雖不在少數，但直接涉及司法權與行政權之爭議者卻不多（例如釋字第三五號、第一Ｏ五號解釋等）。且該等解釋甚少直接深入闡明憲法第七十七條、第七十八條及第八十條賦予法院及法官審判權之具體內容為何，至少亦未闡明何事項應保留給「司法」而不宜由「行政」為之的所謂「一般法官保留」（allgemeiner Richtervorbehalt）意涵。倒是在審判權以外事項，將特定事項保留給獨立且中立的法官，以預防性控制作為權力分立相互制衡之機制之所謂「特別法官保留」（spezieller Richtervorbehalt）[4]，則多所著墨，例如：本屬憲法保留給法官之範疇，有關限制與剝奪人身自由之拘留（釋字第一六六號解釋）、送交相當處所矯治（釋字第二五一號解釋）、羈押（釋字第三九二號解釋）、拘提管收（釋字第五八八號解釋）等，以及應由立法者明文保留給法官之通訊監察令狀核發（釋字第六三一號解釋參照）。本件解釋並非不得就「一般或特別」法官保留，擇一良木而棲。若從審理「私權爭執」事件角度，可採「一般法官保留」，若從基本權利保障重要性觀點，則可採「特別法官保留」。司法之劍既無意出鞘，只有無奈地等待立法者未來補白。 參、系爭規定對「跟追者」與「被跟追者」基本權利保護原本就不足，本件解釋之結果並無助於該情況之緩解與改善 一、本件解釋所證立的「跟追者」與「被跟追者」應受憲法保障之基本權利皆屬重要基本權利，國家有踐行積極保護之義務 本件解釋為證立跟追者之「一般行為自由，特別是所屬的行動自由並聯結到新聞採訪自由」，以及被跟追者「身體權、行動自由、生活私密領域不受侵擾自由或個人資料自主權」等應受憲法保障之自由權利，在通篇解釋中，依序指出諸多得作為其內涵的相關自由與權利，包括：人性尊嚴、個人主體性、人格自由發展、知的權利、免於身心傷害之身體權、於公共場域不受侵擾之自由、健康、隱私等，其中雖有諸多重疊競合之處，正也可彰顯該應受憲法第二十二條保障諸多自由權利之重要性與迫切性。本件解釋更進一步正確地指出：「尤以現今資訊科技高度發展及相關設備之方便取得，個人之私人活動受注視、監看、監聽或公開揭露等侵擾之可能大為增加，個人之私人活動及隱私受保護之需要，亦隨之提升。是個人縱於公共場域中，亦應享有依社會通念得不受他人持續注視、監看、監聽、接近等侵擾之私人活動領域及個人資料自主，而受法律所保護。」就現代科技與風險社會中，如此重要且主要源自於「一般行為自由」（allgemeine Handlungsfreiheit）並與人格發展有密切關係的前揭各項自由權利，國家對之應善盡保護義務，實無待深論。[5] 從基本權利功能理論觀點出發，憲法所保障的基本權利不僅建構出對抗國家的防禦權，同時也從基本權作為客觀價值決定或客觀法秩序，進而構成國家應積極保護基本權法益的義務，使之免於受到來自第三人的違法侵犯。此種立法者如何履行國家保護義務的問題，在結合基本權利對第三人效力時，需特別強調國家之保護不得低於必要之標準而致違反所謂「不足之禁止」之憲法原則。至於國家保護是否及如何才足夠，行政權與立法權保有很大預測及形成空間，因此，司法證立「保護不足」時，須審慎地從應受憲法保障權利之性質，其所生危害的程度與風險，相應組織、制度、程序之設計，以及所採取保護措施的有效性等為綜合判斷。因此，本件解釋至少可從以下幾點審查之。 二、從排除與制止「被跟追者」所遭受現行危害的觀點，系爭規定保護顯有不足 本件解釋中肯地指出：「系爭規定雖限制跟追人之行動自由，惟其係為保障被跟追者憲法上之重要自由權利」，然被跟追者最急切需要的是，由公權力立即介入排除或制止因跟追行為所生現行且持續的危害。至於在公共場域跟追之行為是否「於合理範圍內，須相互容忍」、是否「得合理期待於他人者」等所謂「正當理由」之有無，僅是警察採取干預措施時，遵守比例原則而自我節制之考量因素，並非警察發動危害防止權的必要條件。因此對於被跟追者而言，警察於事件進行中的「行政執行」甚至於即時強制，較諸確定裁罰構成要件後的「行政制裁」更具實效。惟系爭規定偏重以嗣後處罰跟追者為手段，該手段並非達成立法目的最有效的方法，實難如本件解釋所設想：即於審查立法目的之正當，並闡明處罰構成要件之定義、各要件內在與外在之限制及彼此關聯性後，就獲得「系爭規定符合憲法課予國家對上開自由權利應予保護之要求」之結果。此種從兩面關係出發之論述，是否當然就能與國家保護義務合理聯結，從前揭三面關係之架構而言，恐有思考跳躍與牽強之疑慮。 |
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