大法官解釋 釋字第571號 |
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| 公佈日期：2004/01/02 |
| 解釋爭點 |
| 內政部就921慰助金發放對象準據之函釋違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 不同意見書： 大法官 楊仁壽 本案解釋文及解釋理由，認本案震災之急難救助，無須依憲法第二十三條規定之比例原則予以審查，係以：內政部先後於八十八年九月三十日、同年十月一日及三十日發布之函釋，對於九二一大地震受災戶設限，係基於實施災害救助、慰問之事物本質，作合理差別對待，祇須依憲法第七條審查，即可濟事云云，為其所持之論據。究竟於憲法第七條之外，須否另依第二十三條規定之比例原則予以審查？其間所涉者，雖不過區區數言，惟於人民之權益卻攸關綦鉅，本席如鯁在喉，難以視若弗睹。再者，本案關於災害救助事宜，審查密度雖宜趨於寬鬆，但既未透過憲法第二十三條予以審查，其結果如何，本席未便遽加臆測，故亦不生贊同「結論」與否之問題，爰提出不同意見書如後。 按憲法第七條規定：「中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等」，是否應依同法第二十三條規定：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」予以審查，其關鍵之點，有以下三端，茲分述如次： 一、關於平等之權利性的問題：有謂平等僅係一原則，不具權利性，不在憲法第二十三條所規定：「以上各條列舉之自由權利」之列，自無適用該條之餘地。惟憲法第二章規定「人民之權利義務」，有關「平等」之規定，列於第七條，在該章之首；第八條至第十四條有關「自由」之規定，緊規定於其後，而末以第二十三條殿之。從法條之編排而言，「平等」與「自由」，同在該章之內，「自由」稱為「自由權」，而「平等」卻疑其不具權利性，謂僅係「平等原則」而已，令人百思不解。 誠然，在學說上，以往有所謂「平等原則說」、「平等權說」及「複數規範說」之分。惟近世以來，已鮮有單純採「平等原則說」者，良以該說認為憲法第七條規定，不過係一「方針規定」而已，國家固應朝該方向努力，但因其不具權利性，個人自不得據以為任何請求云云，然此種見解不合時代潮流，早已成「廣陵絕響」，不復聞有人唱和。單純採「平等權說」者，附和者亦少，姑不具論。以目前通說「複數規範說」而言，無不認為「平等權」有其權利性，亦有其依附性。日本學者田沺忍教授說：「（日本國憲法）第十四條，既是平等權之大原則，亦為基本人權之平等性原則」；橋本公亘教授亦稱：「法下平等之規定，大致有二層意義。第一，國民有不被國家侵害其自然平等之權利，國家對國民不得為差別之對待，國民亦不可受差別之待遇，……。第二，法下平等是全體秩序之基本原則，亦即憲法宣示一般之平等原則」，可謂一言道破平等權之真諦。 平等權自一七八九年八月二十六日法國大革命之人權宣言第一條規定：「人民生而長久具有自由平等之權利；社會差別，祇能基於人類幸福之上」等語以來，其被稱為「前國家的權利」，乃至於為「基本人權」之一，已無人懷疑。但平等權相較於自由權，並非係一實體的權利，其欠缺實質的內容，常依附於其他權利之上，只要與某種權利結合，即成為該種權利的內涵，諸如言論自由平等權、工作平等權……等，同時其本身所蘊含「等者等之，不等者不等之」之原則，隱隱然已成為憲法秩序之基本原則，故其一方面固賦予人民以訴訟救濟權，一方面亦使國家權力受到拘束。即使其所依附者，並非權利，而係利益、義務或負擔時，亦莫不以平等衡量之，俾涉及義務之平等或利益之平等而受到不合理的差別對待者，諸如未分配到利益之人民或負擔義務之人民，亦有「獨立性」之「平等權」可資主張。 一九六六年十二月十六日，聯合國依據「世界人權宣言」通過之「公民權利和政治權利國際公約」第二十六條所規定之「平等權」，亦明示其內涵有二，其一為「法律之前人人平等之權利」（touts les personnes sont égales devant la loi），其二為「受法律平等保護之權利」（une égale protection de la loi），「複數規範說」受到肯認，亦灼然自明。 歷來本院關於「平等權」之解釋，有稱之為「平等權」者，例如釋字第三四一號、第三六九號、第四六八號、第五ＯＯ號等號解釋；亦有逕稱為「平等原則」者，諸如釋字第四五五號、第四八五號、第五四七號、第五六五號等號解釋，此正所以彰顯平等權之「複數規範說」之神髓，曷可執其中有「平等原則」之句，即謂其不具權利性？果能作如是解，則聲請解釋者，又有何「權利」可提起行政爭訟，而能在憲法訴訟上得其平？其之欠通，於此不難索解。 二、關於比例原則的問題：本號解釋認為：「上述設限係基於實施災害救助、慰問之事物本質，就受非常災害之人民生存照護之緊急必要，與非實際居住於受災戶之人民，尚無提供緊急救助之必要者，作合理之差別對待，已兼顧震災急難救助之目的達成，手段亦屬合理，與憲法第七條規定無違」等語，其立論基礎不外本於：（一）本院歷來有關「平等權」各號解釋，均採「實質平等」，故不必再適用憲法第二十三條之比例原則。（二）即使須依第二十三條審查，已通不過第七條之檢驗，何須再依第二十三條審查？ 就第一點而言，其思惟過程，於動念之間，直將「實質平等」與「不必適用憲法第二十三條」劃上等號，未免過於跳躍。誠所周知，平等有所謂「形式平等」（即機會平等或立足點平等）及「實質平等」（即允許合理的差別對待），苟過於強調形式平等，則現實上各人之能力、財產及其他社會經濟的種種條件，在在均有顯著的差異，只有會造成更多的不平等，因此有將類此形式的「平等」彌平的必要。因之，在平等之區塊上，仍有一大塊實施所謂機會平等或立足點平等，只有在實施結果會造成不平等的區塊上，才會要求改善現存的「形式平等」，積極地促進實質的平等。換言之，在今日社會各領域為保護弱者所採各種制度，並非全面否定「依能力」的機會平等或立足點平等，而是在此形式平等上，須實際確保實質之平等，使真正之平等得以實現。以是之故，就該區塊無礙實質平等的「形式平等」區塊而言，其何以無礙？須否與「實質平等」區塊「分類」，改劃歸「實質平等」區塊？自非借助於憲法第二十三條之審查不為功。又即使同須積極促進「實質平等」之區塊，如何「差別」，始得謂為「合理」，更須借助第二十三條之審查，始克達成。由是以觀，比例原則既以保障人民所有權利（包括基本人權及其他權利）為其標的，自不能將「平等權」排除在外，毋乃係當然之事。 |
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