大法官解釋 釋字第564號 |
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| 公佈日期：2003/08/08 |
| 解釋爭點 |
| 道交條例禁止騎樓設攤之規定違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 劉鐵錚、賴英照 為維護交通秩序，國家得以法律授權行政機關以公告禁止人民於特定區域擺設攤位，惟其授權應具體明確。道路交通管理處罰條例之相關規定，授權尚欠明確，應予檢討修正。本件解釋上開意旨固應予以贊同，惟解釋理由及其相關問題，尚有應闡明之處，爰提出協同意見如下。 一、道路交通管理處罰條例（以下簡稱條例）為維護交通安全秩序之主要法律依據，其立法應力求周延合理。惟現行規定尚有未盡周延之處，適用疑義仍多。以本件解釋直接牽涉之條文為例，第八十二條及第八十三條明定，在道路堆積、置放或拋擲足以妨礙交通之物，或利用道路為工作場所（第八十二條第一項第一款、第三款），或未經許可在道路曝曬物品或擺設攤位者（第八十三條第一款、第二款），均應受罰鍰處分。此處所稱之道路係指「公路、街道、巷衖、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方」（第三條第一款），惟並未包括人行道（指「專供行人通行之騎樓、走廊，及劃設供行人行走之地面道路，與人行天橋及人行地下道」，第三條第三款）；是以在人行道堆置物品或擺設攤位者，能否以違反第八十二條或第八十三條之規定予以處罰？即有疑義。為維護交通安全之必要，本應予以處罰，惟上開條文之適用均以道路為對象，並不及於人行道，可見規範尚欠周全。此外，同屬騎樓，供公眾通行之用者，為道路（第三條第一款），專供行人通行者則為人行道（第三條第三款），其間區別亦非涇渭分明。類此情形於實務適用之際，即難以兼顧「維持交通秩序與保障人民權益」之目的（理由書第三段參照）。是本件解釋雖僅對特定條文欠缺明確性指示檢討修正，惟主管機關仍宜就條例為通盤檢討。 二、由於規範不盡周延，第八十二條及第八十三條之適用即頗滋疑義。第八十二條第一項第十款規定，在公告禁止設攤之處擺設攤位者，主管機關除責令行為人及時停止並消除障礙外，並處行為人或其雇主新台幣一千二百元以上二千四百元以下罰鍰。此一規定，授權行政機關得以公告方式，劃定特定區域，禁止擺設攤位，並對違反規定者科處罰鍰。另依同條例第八十三條第二款規定，道路不得擺設攤位，有意設攤者，應依規定申請許可；未經許可在道路擺設攤位不聽勸阻者，處新台幣三百元以上六百元以下罰鍰。二者對違反規定擺設攤位者，均科處罰鍰，惟輕重有別；其間適用之分際如何？ 本件聲請人於中華民國八十九年九月七日下午，在台北縣板橋市南門街七十號前之騎樓，擺設攤位販賣月餅，而該處路段業經板橋市公所公告為禁止設攤之區域。台北縣警察局板橋分局乃依第八十二條第一項第十款處聲請人新台幣二千四百元罰鍰，受理異議及抗告機關亦予以維持（見台灣高等法院交通法庭九十年度交抗字第一五五號裁定）。惟依上開條例之相關規定觀之，此項裁罰所適用之法條尚有應斟酌之處。 第一，禁止在道路擺設攤位，係條例第八十三條之明文規定，原不待行政機關之公告始發生禁止之效力；且此處所稱之道路，包含受條例規範之全部道路而言。政府就特定道路為禁止設攤之公告，無異將道路區分為「禁止設攤」與「不禁止設攤」兩類，明顯違反第八十三條之立法意旨。是以政府依第八十二條第一項第十款為禁止設攤之公告者，應限於道路以外之區域，其理甚明。政府就特定道路為禁止設攤之公告，僅生提示之作用，使人民知悉在公告路段，政府不會核准設攤，民眾亦無須提出申請，以免虛耗人力物力。其未經許可在道路擺設攤位者，仍應依第八十三條第二款之規定處罰，並不因禁止設攤之公告，而使違規設攤者，受第八十二條較重之處罰。 第二，如謂道路經公告禁止設攤後，對違規者應處以較高之罰鍰以加強管理效果。如此解釋將使違反法律明文禁止設攤之規定者，處三百元以上六百元以下罰鍰，而違反行政機關禁止設攤之公告者，處一千二百元以上二千四百元以下罰鍰，亦即違反公告者所受之罰鍰，數倍於違反法律規定者。此種情形，使行政命令之效力凌駕於法律之上，恐導致人民產生輕法律而重公告之觀念，殊違法治精神。 第三，依第八十二條第一項第十款規定，「在公告禁止設攤之處擺設攤位者」，應受處罰，惟在何種地區，何種情形，應為禁止設攤之公告，上開規定並無具體標準；且一經公告，違反規定者即應受罰鍰之處分。此種規定，依本院歷次解釋，多以其欠缺明確性而宣告違憲（本院釋字第三一三號、第三九○號、第四四三號等解釋參照），以防止行政機關之專斷，致侵害人民權利。本件解釋亦以此指示相關機關檢討修正條例之有關規定。裁罰機關優先適用第八十二條之規定對聲請人科處罰鍰，顯欠妥適。 本院大法官受理釋憲聲請，固無須就具體案件認事用法之當否予以解釋，惟本件解釋理由認第八十二條及第八十三條之規定，「均以限制騎樓設攤，維護道路暢通為目的，尚屬適當。主管機關依上開條例第八十二條第一項第十款之規定公告禁止在特定路段設攤，係以提高罰鍰以加強交通管理」（解釋理由書第二段），並未澄清第八十二條及第八十三條之適用關係，可能使裁罰機關認其現行實務作法正確，如此則不但誤解條例之規定，且與維護人民權利之釋憲本旨不相符合。 或謂街頭無照攤販四處擺設，幾達氾濫之程度，亟待大力整頓，對違規擺設攤販者，自應從嚴處罰。惟以管理交通之法律處理攤販問題，其體例已欠妥適；且政府如有意對妨礙交通之攤位加強取締，亦應標本兼治，除採行具體措施根本改善管理制度外，並應修法明確訂定違規者之處罰要件及適度調整罰則，然後據以執行，始為法治國家之正辦。 三、關於縣交通事項，憲法明定應由縣立法並執行之（第一百十條第一項第一款），憲法增修條文並賦予縣議會行使縣之立法權（第九條第一項第四款）。地方制度法除明定縣道及縣交通之管理屬縣自治事項外（第十九條第十款第一目及第二目），並就縣自治規章之訂定設有明文（第二十五條至第三十二條）。是有關縣交通安全秩序之維護，縣自得訂定自治規章為適當之規範。本件解釋指示相關機關應本於解釋意旨儘速修正補充道路交通管理處罰條例，或以其他法律為更具體之規定（解釋理由書第三段），俾符合具體明確之要求。依據憲法及地方制度法上開規定，地方自治團體自得依法定程序訂定法規，就其自治事項作必要之補充及合理之規範。 |
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