大法官解釋 釋字第499號 |
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| 公佈日期：2000/03/24 |
| 解釋爭點 |
| 88年9月15日修正公布之憲法增修條文違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 部份協同意見書： 大法官 林永謀 本件解釋關於系爭憲法增修條文之修正，因程序瑕疵而不生效力一節，其結論本席固予贊同。惟所持之法理論據，因與本席之確信稍有出入，鑑於本件解釋攸關我國未來之憲政發展，相關法理之闡釋自有更求妥善之必要，爰就此部份提協同意見書如次： 本院歷年之解釋，關於國家機關行為是否違憲之判斷，如已有憲法上之明文者，係以明文為準據，並依瑕疵態樣分別論其法律效果；如欠缺憲法之明文或明文所定標準不足時，除引據法理之外，固亦有得援引本院解釋之先例以為論斷之依據者，但仍應僅限之於相同或相類之情形始可。本件解釋之關於修憲程序瑕疵之判斷，因我國憲法對於修憲程序僅有第一百七十四條，即有關修憲之提議、出席與議決人數比例之規定，以及增修條文本於國會自律意旨，於第一條第九項授權國民大會自行訂定行使職權時之程序，除此之外，則無修憲程序應如何遵循之明文；然國民大會既係依據憲法規定所設置之修憲機關，即係「憲法所設置之權力」（pouvoir con-stitue）之一，自難遽為修憲程序應全由國民大會以議事規範自律而別無其他限制之論斷，此亦所以本院釋字第三八一號解釋明確揭示，除憲法第一百七十四條之明文限制外，國民大會之議事規範關於「自律事項之決定，仍應符合自由民主憲政秩序之原則」之原因。 議事規則係屬議會內部規範，雖有成文議事規則與不成文議事例規之分，然均非經常久遠之規、百世不刊之典，且若有牴觸憲法規定或自由民主憲政秩序時，均屬規範違憲之範疇，當然發生無效之問題。而所謂「程序瑕疵」則指修憲機關議事「行為」牴觸憲法第一百七十四條之規定或自由民主憲政秩序，或牴觸基於憲法之授權所制訂且符合自由民主憲政秩序之議事規範等情形而言。議事行為一旦如此，則此種瑕疵當然產生使修憲條文無效之效果。至若議事行為瑕疵尚未達於牴觸憲法或自由民主憲政秩序之程度者，應僅係違反議事規範，尚非當然可導致該行為於無效之結果。本件解釋可決多數之意見援用「重大明顯瑕疵」標準，以為修憲程序瑕疵明顯而重大時，即不生其應有之效力；惟依其所示「明顯」之闡釋，故無疑義，然所謂「重大」既係指「瑕疵之存在已喪失其程序之正當性，而違反修憲條文成立或效力之基本規範」，則所謂牴觸「足以影響修憲條文成立或效力之基本規範」，似係謂牴觸憲法第一百七十四條之規定及不成文之「自由民主憲政秩序」。若非有此等之情形，該議事行為係違反議事規範，雖具有瑕疵，只要尚未牴觸上述原則，則依該項標準所示，此等瑕疵似仍不足使修憲條文失其效力，而仍屬議會自律之範圍。 茲「重大明顯瑕疵」，既經本件解釋執以為修憲程序是否有效之判斷標準，有如前述，其復稱該項標準係援自本院釋字第四一九號之解釋，而其則首見於本院釋字第三四二號。然前一件原係針對副總統兼任行政院長是否違憲問題所為之解釋，後者則係對於立法院審議「國家安全會議組織法草案」等三項法律草案所生之程序瑕疵爭議，其與本件解釋標的之國民大會依據憲法規定踐行修憲程序時所生之程序瑕疵，雖同屬憲法上之行為，然或為牴觸憲法權力分立原則之疑義，或為一般立法程序之瑕疵，或為修憲程序之瑕疵，三者之前提事實，在憲法上有其不容忽視之相當差異，若援用同一標準以論斷其效力，似非相宜。蓋就學理言之，「類推適用」（Analogie, analogy）相關之解釋先例，在論理基礎上仍應先行確定所援引解釋之事實與本件解釋間具有足夠之法評價上「類似性」（Ähnlichkeit, similarity），此因在司法裁判「使法之內容現實化」的邏輯三段論法過程中，如果欠缺作為大前提之「法明文規定」可資適用時，必須基於作為小前提之兩案件間構成要件「法評價」之重要觀點，具有法律上之足夠「類似性」，繼而本於「同類事物應作相同處理」之正義要求，始得適用相同之處理方式與評價。反面言之，如本案與前案之具體事實間具有法評價上不容忽視之差異時，基於「不同事物應作不同處理」之要求，亦應就兩案加以區別（distinguishing），適用不同之審查標準。本件解釋如欲援用釋字第三四二號解釋所闡釋之原則，首應探究修憲程序與一般立法程序在憲法上評價是否類似，以及國民大會與立法院所得享有之國會自律範圍是否相同，方得據以論斷本件解釋得否類推適用「重大明顯瑕疵」之審查標準。如兩者並未具有足夠的類似性，則逕以原僅應適用於一般立法程序之「重大明顯瑕疵」審查標準，繩諸本案之修憲程序瑕疵，其論理基礎自不免於動搖。首就憲法與一般法律之地位之不同而論，按我國憲法乃制憲國民大會基於全體國民之付託，為「鞏固國權，保障民權，奠定社會安寧，增進人民福利」而制定。凡我國之國體、政體、人民之權利義務等重大政治事務，多由憲法加以明定。是憲法不僅係國民主權之表徵，亦係全體國民共識之凝聚，其修改關係憲政秩序之安定與國民福祉至鉅，應由修憲機關慎重為之。本件解釋就此之論述，本席敬表贊同。觀諸我國憲法第一百七十一條第一項：「法律與憲法牴觸者無效」、第一百七十二條：「命令與憲法或法律牴觸者無效」等規定，可知在我國整個之法規範體系中，憲法係居於根本規範之地位，所有法規範均不得與憲法相牴觸。不僅此也，依照法治國、民主國原則之要求，一切國家公權力行為之合法效力更應直接、間接來自憲法之授權，方具有其正當性，是以憲法之地位當遠非一般法律所可比擬，此乃自明之理，無庸辭費。憲法之規範效力既非一般法律所可比擬，則修憲程序與一般立法程序，在憲法上自應具有不同之評價，此不僅為「剛性憲法」之特徵，亦為我國憲法之當然要求。是以在立法院所代表之「常態政治」（normal politics）中，或可因多數國民為追求個人自我實現，欲保持與政治事務間之一定距離，而透過代議方式，委由代表民意之立法機關與政府部門決定國家法律與政策，國民只須以定期選舉與罷免等方式追究民意代表之責任即足；然一旦現有架構已不足因應國家社會之發展，而須透過修憲方式對既有憲政秩序加以調整時，則國民大會所踐行之修憲程序即已居於「憲法政治」（constitutional politics）之層次，當應允許國民高度參與，俾其昂揚國民之憲法意識，進而對於修憲議題為公共討論與思辯，各務其所尚，以此凝聚國民對於憲法之共識，形塑新的憲政秩序。此亦即本院釋字第三一四號解釋所示，在我國憲法上，修憲應有「使國民預知其修改之目的並有表達意見之機會」之要求。 修憲程序應較一般立法程序更為慎重與嚴格，並應更為容納國民高度之參與，集眾思、廣眾益，此世界各主要民主國家皆然，如美國聯邦憲法第五條（註一）、法國第五共和憲法第八十九條（註二）、日本國憲法第九十六條第一項（註三）、德國聯邦基本法第七十九條第二項（註四），與荷蘭王國憲法第一百三十七條（註五）等等，即其例。 |
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