大法官解釋 釋字第412號 |
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| 公佈日期：1996/08/02 |
| 解釋爭點 |
| 後備軍人轉任公職考試比敘條例細則之適用範圍規定違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 部分不同意見書： 大法官 吳庚、蘇俊雄、王和雄 本件聲請人為行政法院確定終局判決所適用之後備軍人轉任公職考試比敘條例施行細則（民國七十七年一月十一日發布）第十條之規定，有違法及違憲疑義聲請解釋，除對該細則僅溯及適用於七十六年一月十六日以後轉任之人員，聲請人因轉任係在上述日期之前，無從援用，致比敘之職等較低，違反平等原則，損害其服公職等憲法上權利，有所指摘外，並主張上開細則「已完全悖離法治主義之基本原理，法律優越與法律保留原則」等情。查憲法既賦予大法官維護規範位階及憲政秩序之重大職責（見本院釋字第四Ｏ五號解釋理由書），對聲請人此一莊嚴控訴，自應列為審查之重點，無論所得結論為合憲抑違憲，均應深入探究作成明確之釋示，未可恝置不論或語焉不詳。倘發現相關法規確有瑕疵，縱未宣告其違法、違憲，亦應給予相當程度之非難，俾能促使法制之健全發展。 公務員與國家或行政主體之關係，屬於所謂特別權力關係，而傳統特別權力關係理論之兩大特徵，一係排除法律保留原則之適用，換言之，允許國家或行政主體訂定行政規則（或稱特別規則）取代法律；一係公務員（即相對人）不得就相關事項提起爭訟。上述特質之特別權力關係理論有悖於法治國家之基本原則，久為各國所拋棄，已屬眾所周知之事實，毋待贅述。就我國之發展而言，自本院釋字第一八七號解釋至釋字第三八二號解釋，解除不許爭訟之限制所著之解釋先後多達十號（本件即因釋字第三三八號之公布始得提起行政爭訟）；至於特別規則得不受法律保留原則限制之傳統理論，亦為本院釋字第三八Ｏ號宣告大學法施行細則部分條文違憲之解釋所否定。蓋若依傳統理論，學生應修何種課程以行政命令（即特別規則）加以規範，原本不生合法性之疑問，何況施行細則乃法律授權訂定，焉有違法或違憲之理﹖然釋字第三八Ｏ號解釋稱：「大學法並未授權教育部邀集各大學相關人員共同研訂共同必修科目，大學法施行細則所定內容即不得增加大學法所未規定之限制」。教育主管機關尚且不得任意訂定各種拘束學生之命令，人事主管機關尤其不得超越法律之外，發布影響公務員權益之官制官規，當屬現行法制上已確立之原則。近年以來，主管機關所發布與公務員有關之規章，經本院宣告違憲者已有多起，例如釋字第二六八號之於考試法施行細則，釋字第二七四號之於公務人員保險法施行細則，均可供參照。 由上所述，公務員憲法上權利所受保障，基本上與人民並無二致，故有關公務員之權利義務事項，一如人民應由法律加以規定。法律若授權以命令限制人民之權益關係者，其授權必須具體明確，如僅概括授權行政機關訂定施行細則者，細則僅能就執行法律有關之細節性及技術性之事項有所規定，且必須符合立法意旨，並未逾越母法規定之限度，始為憲法之所許，迭經本院著有釋字第三六Ｏ號、第三六七號、第三九Ｏ號、第四Ｏ二號等解釋在案。又法律之規定固不能鉅細靡遺（釋字第三六七號、第四一一號解釋理由書之用語），而所謂法律授權明確性之要件，雖係指就該項法律整體所表現之關聯意義為判斷，並非拘泥於特定法條之文字（釋字第三九四號解釋理由書用語），惟法律本身必須就實現其立法目的有關之核心事項自行規定，不能委由行政機關以訂定次級規範方式加以替代，否則根本無法從法律整體解釋中，得知其授權之意旨，而行政機關發布之命令已非執行法律所必要之補充規定，乃係構成以命令代替法律之僭越。就國會立場而言，則係怠於履行其立法職責，使權力分立之憲法原理遭受結構性之破壞。通常所見之情形，為法律以三、五條內容空泛之條文，作欠缺實質意義之規定，而將核心事項在內之一切應受規範對象空白授權，聽任行政機關自行訂定，行政機關既可不受法律之拘束，自無依法行政可言。一旦出現「此種虛有其表、未作規定之法律即係非法治國之標誌」（Leerla ufende, nichtsagende Gesrtze dieser Art sind Indikatoren des Nicht-Rechtsstaates. 引自 Heik Faber, Verwaltungsrecht, 2.Aufl. ,1989,S,88）。 本件發生疑義之法規中，「母法」後備軍人轉任公職考試比敘條例，總共僅七個條文，第一條、第六條及第七條分別為立法之依據、施行細則之訂定及施行日期等例行規定，剩餘四條之中，對後備軍人「參加公職考試」及「轉任公職比敘」之核心事項，並無實質意義之規範內容。對參加考試事項而言，無非酌予優待，最關重要之各類考試之應考資格認定，竟未加規定；對轉任比敘事項而言，亦僅第五條第一項第二款有：「按其軍職年資，比敘相當級俸」寥寥數語，無非「比敘」二字之文義解釋或定義規定。綜觀該條例全文何異於僅設兩項條文，一曰：「為優待後備軍人參加公職考試及轉任公職比敘，特制定本條例」，二曰：「其餘事項由施行細則定之」，乃不顧權力分立之憲法原理，所作之典型的空白授權，離現代法治國家之水準遠矣，與前述本院近年所樹立合憲標準亦有差距。上開條例及其施行細則，僅能視為法制未完備前之措施（釋字第二八九號解釋理由書用語)，該條例因不在聲請解釋範圍，固不宜宣告違憲，但施行細則第十條倘非基於與另一法律「陸海空軍軍官士官任官條例」所定之職等對照表相符，實難有其他令人信服之合憲理由。多數意見對相關法規所存在之明顯瑕疵，未能加以指正，尚有未洽。 又本件聲請意旨既明確指摘上開細則第十條第二項及第五項有違憲疑義，多數意見僅就第五項而為解釋，對第二項之合憲性所作之闡釋，顯未周延。實則該細則第二項：「前項各款軍職年資，經任官有案者轉任公務人員相當職務時，依該職務在職務列等表所列職等及轉任人員官等任用資格，自前項各款規定職等最低俸級起敘，並按每滿一年提高一級比敘，高資可以低用，但不得超過該職等本俸最高俸級。依前項第一第二第四等三款取得跨職等資格者，均以較低職等轉任及起敘，但得按其最近考績連續二年列甲等或連續三年一年列甲等二年列乙等以上，轉任為較高職等，但一資均不得二用（同一年資不重複採計)」。前段係比照公務人員俸給法有關公務人員調任、轉任之核敘而為之規定，其中所謂高資可以低用，則係指轉任人員具有較高之任用資格，而所能派任之職缺其職等較低之情形而言。如堅持轉任人員必須派任職等相當之職位，則因事實上之困難，反而喪失轉任公務人員之機會，故亦寓有貫徹優待後備軍人之立法意旨。至該項後段所訂之起敘、提敘之規定，與一般公務人員核敘方式並無不同，其核敘當然不能超過組織法規（或職務列等表）上所定職等本俸最高俸級，其起敘得按考績結果而提升，亦與公務人員考績法第十七條第一項所規定意旨相符。從而，始能獲致上開細則第十條第二項亦未違憲之結論。 |
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