大法官解釋 釋字第326號 |
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| 公佈日期：1993/10/08 |
| 解釋爭點 |
| 都市計畫法「河道」意涵？「行水區」屬之？ |
| 解釋意見書 |
| 不同意見書： 大法官 陳瑞堂 一、都市計畫法第四十二條第一項第一款所稱之「河道」係屬河川區域土地，依都市計畫法法定程序編定之「行水區」土地，應屬該法第四十二條第一項第一款所舉之河道用地，迭經經濟部七十、六、二十五經（七Ｏ）水二五四三Ｏ號，七十五、十二、二十六（七五）經水司發第Ｏ五四號函，以及內政部七十八、七、二十九台（七八）內營字第七Ｏ九一二四號函闡釋甚明。行政院曾於民國七十四年三月八日以台七十四經字第四一二三號函釋明「行水區內土地係以洩洪為目的，屬於公共設施保留地範圍」。 二、都市計畫法原無「行水區」之名稱，「行水區」一詞見於水利法第七十八條，而水利法施行細則第一百四十二條並有行水區之定義。即行水區乃指一、已築有堤防者，為二堤之間之土地。二、未築有堤防者，為尋常洪水位達到地區之土地。行水區之設置旨在防止人民在該地區為建築或種植為行為，以致妨礙水流，係屬水利行政目的之措施。都市計畫法第四十二條第一項第一款列「河道」為公共設施用地之一。依經濟部水利司七五經水司發第○五四號函釋「所謂『河道』係屬河川區域土地，指位於河川區域內一切公私有土地而言，築有堤防者，包括行水區、堤防用地、或維護保留使用地或安全管制地等，未築有堤防者，為尋常洪水位到達線或堤防預定線或安全管制線所包括之土地。」足見「河道」之含義較「行水區」為廣，其為公共設施用地，應由都市計畫預為規劃保留，以便按計畫實施建設，使都市得以正常發展。「行水區」與「河道」兩者性質與目的均有不同，故依水利法公告為「行水區」之土地，經都市計畫規劃者，如認其係都市計畫法第四十二條第一項第一款所規定之公共設施即應使用該條「河道」之名稱，如認為不符合「河道」之定義，非公共設施用地則應按其用途地區加以規劃，仍依水利法行水區之規定予以管制。乃主管機關於都市計畫規劃時沿用，原依水利法公告而為都市計畫法所無之「行水區」一詞，以致發生此「行水區」究係都市計畫法第四十二條第一項第一款之「河道」抑係該法第三十二條第一項之「其他使用區」之疑義，進而引起其是否為公共設施保留地應否加成補償之爭議。 三、內政部變更上開釋示係以「查都市計畫『行水區』係屬都市計畫法第三十二條所稱之使用分區之一種，係將原本即無法供都市發展之土地，依自然環境、地理形勢、使用現況而劃定；而『河道』則為都市計畫法第四十二條所稱之公共設施用地，係因都市發展之需新闢人工河道而劃設‥‥‥」云云。然查此種區別不但於法無據，且與事實不符。以行政法院七十五年度判字第三五三號判決為例，系爭土地經台灣省政府公告列入大漢溪河川區域線內為行水區，但該地同時亦依都市計畫法規劃為農業區，公告中訂明，測定之河川區域線位於該地區都市計畫範圍內者，應由台北縣政府於變更都市計畫時，依據都市計畫法第四十二條第一項第一款規定劃為「河川用地」（應為「河道」之誤），並未因其係自然形成之行水區而不得劃為公共設施用地之「河道」。又二重輸洪道依都市計畫規劃部分為人工新闢者，但仍規劃為「行水區」，並未因其非自然形成而規劃為「河道」。如有實際需要，都市計畫將自然形成之河川、行水區規劃為河道有何不可？限定於人工新闢有何必要？況且所謂自然、人工，往往難以區分，以此為區別標準徒增實務上之困擾。 四、實則，都市計畫針對河川為規劃者，其名稱紛歧不一，有稱為河川、有稱為河道，亦有稱行水區，迨七十九年有關部門會議結果，採「河川區」為統一名稱（據台北縣工務局都市計畫課說明）。「河川區」一詞固無法明瞭其究竟為「行水區」或「河道」，「河道」「行水區」之名稱亦未必能表示其係都市計畫法第四十二條之「河道」或「行水區」。在此名實未必相符之情形下，以其都市計畫上之名稱判斷其是否為公共設施用地亦未盡合理。 五、都市計畫法第三十二條規定之土地使用分區，其各使用區均有其特定之用途，依其使用之目的而設各種限制，此觀之該法第三十二條至第三十九條自能了然。第三十二條第一項後段之所謂「其他使用區」或「特定專用區」亦然。「行水區」係為洩洪等而規劃，但洩洪並非其本身之目的，而係為公共安全而設，因而於都市計畫規劃時得將其列為公共設施用地。例如依台北市河川管理規則，在河川區域內得種植無礙於水道防衛之農作物，此地區即為保留農業地區，使用目的為農耕，上述案例既為農業區又為「行水區」原因即在此。聲請機關認為「行水區」非河道，而係都市計畫法第三十二條第一項後段所稱之「其他使用區」，非公共設施用地，不得依平均地權條例第十條有關公共設施保留地規定補償，即有可議。 六、都市計畫法劃設之「河道」有保留期間之規定，逾期不徵收視為撤銷，土地權利人不復受其限制，而曾依水利法公告為「行水區」，則縱經依都市計畫法規劃亦仍認其為「行水區」，因非河道，並無保留期間而永久受各項限制，顯失公平。 七、總之，是否為都市計畫法第四十二條之河道，應就其實質觀之，如經依該法規劃，無論其係自然形成或人工開闢，亦不論其是否曾經依水利法公告為「行水區」，均應視之為該第四十二條之「河道」，反之，僅依水利法公告為「行水區」而未經依都市計畫規劃者以及實質上不具河道條件者，均不得認其為第四十二條之「河道」。 八、本件解釋文採聲請機關上述主張為解釋原則自有未妥，爰提不同意見如上。 |
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