大法官解釋 釋字第293號 |
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| 公佈日期：1992/03/13 |
| 解釋爭點 |
| 議會得要求銀行提供放款資料？ |
| 解釋意見書 |
| 不同意見書： 大法官 李志鵬 台北市議會致本院略稱：「本會召開秘密會議時，要求台北市銀行提供逾期放款、催收款、呆帳之詳細資料，是否牴觸銀行法第四十八條第二項之規定，本會與台北市銀行所持見解不同，爰提請大院轉請大法官會議統一解釋，俾便遵循，以杜爭議」。大法官會議依據多數意見受理本件聲請，並作成解釋文如下： 解釋文 銀行法第四十八條第二項之規定「銀行對於顧客之存款、放款或匯款等有關資料，除其他法律或中央主管機關另有規定者外，應保守秘密」，旨在保障銀行之一般客戶財產上之秘密及防止客戶與銀行往來資料之任意公開，以維護人民之隱私權。惟公營銀行之預算、決算依法應受議會之審議，議會因審議上之必要，就公營銀行依規定已屬逾期之放款中除收回無望或已報呆帳部分，仍依現行規定處理外，其餘部分，有相當理由足認其放款顯有不當者，經議會決議，在銀行不透露個別客戶姓名及議會不公開有關資料之條件下，要求銀行提供該項資料時，為兼顧議會對公營銀行之監督，仍應予以提供。 本對於上開解釋文不同意，爰依法提出不同意見書，茲分述理由如左： 一、程序方面之不同理由 依司法院大法官會議法第七條「中央或地方機關，就其職權上適用法律或命令所持見解，與本機關其他機關適用同一法律或命令時，所表示之見解有異者，得聲請統一解釋，必須機關之間對適用法令有不同之見解時，始得為之。查台北市銀行股份有限公司章程第一條規定：「本銀行由台北市政府所屬原台北市銀行依照銀行法及公司法規定組織設立，定名為台北市銀行股份有限公司，簡稱台北市銀行」。公司法第一條規定：「本法所稱公司，謂以營利為目的，依照本法組織、登記、成立之社團法人」。故台北市銀行本質上是依法組織、登記、成立之「營利法人」，並非「地方機關」，自可斷言。聲請人台北市議會縱與之有不同之法令見解，亦不得以聲請統一解釋，故本件聲請核與前開法律之規定不合，應不受理。多數意見諒係誤解台北市銀行法律上之本質所致，此其一。 二、實體方面之不同理由 （1）財政部依銀行法有限制銀行對外提供放款資料之權。銀行法第四十八條第二項規定：「銀行對於顧客之存款、放款或匯款等資料，除其他法律或中央主管機關另有規定者外，應保守秘密」。同法第十九條規定：中央主管機關為財政部。財政部盱衡社會利益之增進，金融秩序之維持，存款、放款人利益及隱私權之維護，本諸法律之授權，逕行規定「銀行對於顧客之存款、放款或匯款等有關資料，應負保守秘密之責，是以立法院及各省市議會召開秘密會議時，各公營銀行仍以提供左列資料為限： （一）逾期放款及催收款年度查實及會計科目所列總數。 （二）個別客戶已完成訴訟程序，收回無望之催收款。 （三）已報審計單位而尚未核准轉銷呆帳戶資料。 （四）已報審計單位並經核准轉銷呆帳戶之資料。」 財政部法所作上開規定，未逾越法律授權之範圍，與憲法及法律均無牴觸，自屬合法，此其一。 （2）行政機關之委任立法權之不容侵害。 依中央法規標準法第七條規定，各機關基於法律授權，得制定命令，是為委任命令。換言之，委任命令乃機關根據法律之明文規定，所制頒之命令，其性質是一種委任立法。此種委任立法權，除有違法違憲之疑義者，得經聲請由司法機關解釋外，司法機關應予尊重，不得藉解釋權之行使加以侵害。美國聯邦最高法院自一九三七年以後，從極端的司法至上主義，轉變為中庸的司法、立法、行政對等主義。因此，對立法機關所通過之法律或行政機關之委任立法，不再任意宣布為無效，美國聯邦最高法院此種態度之轉變，學者稱為司法自制（Judicial self－restraint）。本件聲請統一解釋案件，多數大法官並未指明財政部所頒限制銀行提供資料之行政命令，有違法違憲之處，但逕行解釋：在一定條件下，市議會要求銀行提供有關資料時，為兼顧議會對公營銀行之監督，仍應予以提供。以解釋代替委任立法，顯己侵害行政機關之委任立法權，本席不同意，此其二。 （3）依銀法法規定台北市銀行有遵守中央主管機關規定之義務，如有違反應受處罰。 銀行法第一百三十二條規定：「違反本法或中央主管機關或中央銀行依本法所為之規定者，除本法另有規定外，處二千元以上五萬元以一罰鍰。」中央主管機關財政部於民國七十九年七月十八日以台財融字第七九Ｏ一八九四八五號函，限制省市銀行向議會提供銀行貸款資料之範圍，已如上述，台北市銀行即有服從之義務，違反時應處二千元以上五萬元以下之罰鍰。大法官多數意見未顧及此項法律規定，在中央主管機關命令之外，解釋在一定條件下，對逾期放款之有關資料，仍應提供予議會，將導致台北市銀行違反主管機關依法所頒命令之困境，此其三。 （4）台北市議會組織規程係行政命令並非法律。 行政院於中華民國七十九年六月二日修正發布「台北市議會組織規程」，其第三條規市議會有議決市預算及審議市決算審核報告之權。依據中央法規標準法第三條及第四條規定，上開組織規程為行政命令，並非法律。多數意見稱：「公營銀行之預算、決算依法應受議會之審議」。諒係誤解台北市議會組織規程為法律，雖係小疵，亦欠審慎，一併指出，此其四。 綜上所陳，本聲請解釋案件，依大法官會議法本不應受理。退一步言，縱予受理，亦應為財政部依銀行法第四十八條第二項立法授權所頒行政命令為合憲合法之解釋。今多數意見反其道而行，在財政部依法所頒行政命令之外，增加銀行對議會提供逾期貸款資料之範圍，殊有欠妥。本席本於職責，難甘緘默，為此特依法提出不同意見書，敬請隨解釋文一併公布。 |
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