大法官解釋 釋字第806號 |
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| 公佈日期：2021/07/30 |
| 解釋爭點 |
| 臺北市街頭藝人從事藝文活動許可辦法第4條第1項、第5條第1項及第6條第1項前段規定是否違反法治國法律保留原則？是否侵害憲法所保障之職業自由及藝術表現自由？ |
| 公共空間的運用及管理，隨著都市化及人口的密集，已成為一重要課題，除了在本院釋字第734號解釋已詳細討論的廣告物規範外，其層級甚至可擴及本院多次作成解釋之都市計畫等事項[26]，其所涉及人民範圍廣泛、事務性質複雜且具有高度技術性，又須遷就地理環境、人口密度、產業發展，而具有高度因地制宜之必要性，雖有限制部分地方居民基本權之可能，是否均須如多數意見所言，至少須以自治條例位階的法規為規範，涉及地方自治團體之權限分配，當是本號解釋最大之影響，實應慎之再三。 【註腳】 [1] 以訂定許可辦法之台北市而言，其展演場地包括美麗華百樂園、大潤發內湖二店、三創生活園區一樓廣場及台北101等，均屬私人所有及管理之場所，而其所使用之街頭藝人招募說明或展演申請須知，亦均載明有「主辦單位保留最終場地使用決定之權利」或類似文字。是以其使用關係應視同一般人民間的私法行為，近於使用借貸或租賃，與基本權利之限制與否無涉，故不贅述。如該等部分係屬「公共開放空間」者，依臺北市土地使用分區管制自治條例第82條之規定：「公共開放空間之留設，除應予綠化、設置遊憩設施及明顯永久性標誌外，於領得建築物使用執照後應全天開放供民眾使用，非經領得變更使用執照，不得任意變更開放空間內之各項設施、搭建構造物或作其他使用。」是可知此類型之公共空間須無條件放予民眾使用，與一般公物無異，可適用後敘之論述，茲不贅言。 [2] 參見吳庚，《行政法之理論與實用》，三民書局，增訂14版，2016年9月，頁183。 [3] 須略加說明者，許可辦法所規定者雖係「人行道」，但由道路交通管理處罰條例第3條第1款及第3款（人行道：指為專供行人通行之騎樓、走廊，及劃設供行人行走之地面道路，與人行天橋及人行地下道）合併觀察之，人行道應屬道路之一部分。 [4] 道路交通管理處罰條例第82 條第1項：「有下列情形之一者，除責令行為人即時停止並消除障礙外，處行為人或其雇主新臺幣1200元以上2400元以下罰鍰：一、在道路堆積、置放、設置或拋擲足以妨礙交通之物。二、在道路兩旁附近燃燒物品，發生濃煙，足以妨礙行車視線。三、利用道路為工作場所。四、利用道路放置拖車、貨櫃或動力機械。五、興修房屋使用道路未經許可，或經許可超出限制。六、經主管機關許可挖掘道路而不依規定樹立警告標誌，或於事後未將障礙物清除。七、擅自設置或變更道路交通標誌、標線、號誌或其類似之標識。八、未經許可在道路設置石碑、廣告牌、綵坊或其他類似物。九、未經許可在道路舉行賽會或擺設筵席、演戲、拍攝電影或其他類似行為。十、未經許可在道路擺設攤位。十一、交通勤務之警察、依法令執行指揮交通、交通稽查任務及各級學校交通服務隊現場導護人員以外之人員，於道路上攔阻人、車通行，妨礙交通」。 [5] 臺北市公園管理自治條例（86年01月07日修正）第2條：「本辦法所稱公園，係指依都市計畫或配合其他公共工程興建，以供公眾遊憩之場地而言。」第13條：「公園內不得有左列行為，如經勸離不服者，送請警察機關、有關機關依法處理。⋯⋯一、販賣物品或出租兒童遊樂器具。⋯⋯」第15條：「凡於公園內集會、展覽、演說、表演或為其他使用者，應填具申請書，記明用途及時間向管理機關申請，經核准並繳納使用費及保證金後始得使用」。 [6] 本席不認為俗稱的街頭藝人是一種受基本權保護的職業，故以引號標示。 [7] 或如多數意見在本號解釋所強調的，街頭藝人具有較高之藝術性，涉及言論自由及表現自由。但事實上則未必，即便是商品的販賣也可能本身係政治言論或藝術表現之一種形式，可能會適用相同之審查基準。 [8] 參見吳庚，《行政法之理論與實用》，三民書局，增訂14版，2016年9月，頁158頁以下。 [9] 以於「臺北市街頭藝人登記及展演申請平台」所提供之展演場所而言，即有錢穆故居戶外庭園、人文茶坊、臺北市立天文科學教育館前門廣場、臺北市立天文科學教育館後門廣場、臺北市兒童新樂園、臺北當代藝術館、臺北市立美術館廣場等公用營造物之附連場地。「臺北市街頭藝人登記及展演申請平台」，最後瀏覽日期2021/7/29。 [10] 例如，臺北市立美術館廣場外借使用管理實施方式（92年11月）肆、使用限制：「⋯⋯六、申請活動項目，除經政府相關機關核准之義賣、勸募外，不得有商業行為；相關攤販管制及處理原則如附件。」既禁止為商業行為，此時是否亦如多數意見所言「限制」街頭藝人之「職業」，而應受質疑呢？ [11] 許可辦法第4條第1項：「街頭藝人於本市公共空間從事藝文活動前，應向主管機關申請核發活動許可證。」第6條：「（第1項）取得活動許可證之街頭藝人，得於本市公共空間從事藝文活動。但應遵守相關法令規定及各公共空間之管理規範，並不得影響公共空間管理人許可之其他活動。（第2項）公共空間管理人對已經許可從事之藝文活動，應予提供必要之協助」。 [12] 許可辦法第1條第1項。 [13] 依臺北市街頭藝人從事藝文活動實施要點第6點之規定，許可證有效期限為2年。 [14] 本號解釋另一特別之處亦在於此，以往如系爭規定經審查已牴觸法律保留原則者，大多率即為該號解釋之結論，如本院釋字第778號【醫藥分業下之醫師藥品調劑權案】、第765號解釋【區段徵收範圍內新設自來水管線工程費用分擔案】、釋字第734號【設置廣告物污染環境案】、釋字第730號【再任公立學校教職員重行退休年資計算案】釋字第724號【人民團體限期整理案】、釋字第723號【全民健康保險醫療服務點數申報期限案】、釋字第711號【藥師執業處所限制案】、釋字第710號【大陸地區人民之強制出境暨收容案】、釋字第707號【公立學校教職員敘薪辦法關於教師部分違憲案】等，而僅於系爭規定雖未違反法律保留原則時，但仍有反其他憲法原則之疑慮時，始會再為其他憲法原則之審查，如釋字第750號即為典型，依序就醫師法施行細則第1條之1及專門職業及技術人員高等考試醫師牙醫師考試分試考試規則附表一，為法律保留原則、比例原則及平等原則等審查，最後始導出未違憲之結論。而本號解釋在此已認系爭規定一至三違反法律保留原則，卻又繼續以比例原則審查之，對於一個已為新法規所取代而失效之法規而言，實屬少見。於釋字第756號【受刑人秘密通訊與表現自由案】亦有此種論述方式，且同屬涉及表現自由之案例，或可謂係多數意見出於強調表現自由重要性之一貫性表現。 [15] 地方制度法第18條第6款第5目、第10款第1、2目，及第19條第6款第5目、第10款第1、2目參照。 |
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