大法官解釋 釋字第806號 |
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| 公佈日期：2021/07/30 |
| 解釋爭點 |
| 臺北市街頭藝人從事藝文活動許可辦法第4條第1項、第5條第1項及第6條第1項前段規定是否違反法治國法律保留原則？是否侵害憲法所保障之職業自由及藝術表現自由？ |
| （二）公用營造物使用 國家或地方行政機關等行政主體為達公共行政上之特定目的而將人與物進行功能上之結合，構成具有法規依據之組織體，而與公眾或特定人發生法律上之利用關係者，為公用營造物，如學校、醫院、博物館、文化中心等[8]。此些場所或有週遭附連之空地、廣場或公園，且為公眾所聚集出入之處，即有可能亦為街頭藝人所欲申請之表演空間[9]。而此等空間之使用，本身即有其相關規定，例如，臺北市立美術館廣場外借使用管理實施方式（92年11月），即使未制定許可辦法，街頭藝人亦不得任意使用而為表演活動。 假設如多數意見所稱，街頭藝人理所當然為受憲法職業選擇自由之職業選項，則合憲性該受質疑者應為道交條例第82條及臺北市公園管理自治條例之禁止規定（甚至擴及公用營造物之許可辦法[10]），此二者始為限制街頭藝人活動之規範來源，而非多數意見所稱之系爭許可辦法之系爭規定一、二及三。 綜上所述，許可辦法未訂定前，一般人民欲從事街頭表演者，勢必面臨道交條例第82條以及各公用營造物利用規範之限制，於每次表演前均須一一取得許可。許可辦法係採取先許可後協助之方式[11]，將可供作表演場所之用的場地明確化，使相關公共用物及公用營造物之管理者有所依循，以達其「鼓勵臺北市（以下簡稱本市）藝文活動多元發展，並培養民眾以付費方式參與藝文活動之消費習慣，促使藝術文化融入民眾生活，豐富本市公共空間人文風貌」之公益目的[12]。就此而言，許可辦法之訂立，實非對於欲從事街頭表演者之限制，毋寧認為係一種限制之解除，依許可辦法申請之人經主管機關許可者，可獲得一具有持續效力[13]之授益性行政處分，此一書面行政處分即為許可辦法第4條所指之「活動許可證」。 三、許可辦法及實施要點與法律保留原則無違 多數意見認為對街頭藝文表演活動之管制，只要構成對人民職業自由及藝術表現自由之限制，即應以法律，或經法律明確授權之命令為之，始符合法治國法律保留原則之要求。而系爭規定一、二及三性質上卻僅屬地方行政機關發佈之自治規則，既非地方立法機關通過之自治條例，亦未獲自治條例之授權，因而與法治國法律保留原則之要求有違[14]。 惟地方自治團體之道路、交通及公園、綠地之規畫、建置及管理雖屬地方自治事項[15]，其中關於道路之管理，由於用路人跨區使用道路之情形多所常有，建立全國統一之道路管理規範，確有其必要，此等事務應有全國一致之性質，故中央訂立道交條例作為全國道路使用之管理規範，符合憲法第111條之規定[16]。至於地方自治團體在中央道交條例規範之框架下，本於其自治權，在審酌不特別妨礙一般人之通常使用範圍內，為豐富民眾之精神生活，提升都市之人文風貌，有限度的開放部分空間，經街頭藝人之申請，許可其為特別使用，得以在特定公共空間表演以收取不特定人給予之賞金，係作成對申請人具有持續性效力之授益處分，解除限制並授予一定之有利地位，其本質上並非權利之限制。且自治團體在其對公共空間之自治事項範圍內所為之規畫管理，本有權決定其如何開放（包含使用何種規範形式開放）及開放之範圍。此種對人民有利之事項，縱使是中央法規，依本院釋字第443號解釋以降之精神[17]，受法律之規範密度，亦較限制人民權益者寬鬆，只有在涉及公共利益之重大事項，才有以法律或法律授權之命令為依據之必要。街頭藝人所涉者為自治權行使範圍內，有關自治事項之少數特定公共空間通常使用與特別使用之調和，自無一定要求訂定自治條例之必要。 又系爭許可辦法係於94年訂定，而於本號解釋做成前已廢止[18]，取而代之者，為臺北市街頭藝人從事藝文展演活動管理辦法（下稱管理辦法）[19]。而管理辦法與許可辦法最大之不同點，在於許可辦法係採許可制[20]，而管理辦法則採登記制[21]，且條件寬鬆，幾無資格限制，亦無許可辦法中為多數意見所質疑之審查機制[22]，但仍不失為一種寬鬆之「管制」。如依照多數意見之見解，是否仍應以自治條例為之始屬合憲？即屬有疑。 四、對街頭藝人開放之許可制度，於維持公共空間之通常使用、公共安全及社會秩序之範圍內，地方自治團體本有權決定為如何開放，其審查如逾越上開範圍而涉及表演品質，非實現上開規範目的所必要而違反比例原則 承前所述，街頭藝人在公共空間之表演難免對國家提供公物予一般人通常使用之目的，以及周遭之環境安寧或安全造成影響或妨礙。地方自治團體雖得本於一定之公共利益，開放街頭藝人為特別使用，但其開放仍須斟酌一般人通常使用之必要及周遭環境之安全、秩序之維持。故系爭許可辦法及實施要點訂定活動許可證核發制度，並規定申請人應達一定年齡；許可處分得附條件、負擔或其他附款（例如期限）；主管機關並得對許可種類及數量進行總量管制；街頭藝人從事藝文活動時不得造成人車通行困難、阻礙相關出入口或消防安全設備等妨害交通或公共安全之行為；並輔以稽查制度，訂定撤銷、廢止許可證及停權之事由，凡此均與規範目的之達成具有合理關聯。 系爭規定三規定：「主管機關為處理前條第一項之申請，必要時得通知街頭藝人於指定場所解說、操作、示範或表演，經審查通過後，核發活動許可證。」依條文文義其實無法得知審查項目為何，如其審查之內容合於前述目的，例如檢核街頭藝人表演時是否使用具危險性之物品（如噴火表演）、使用空間是否過大、音量是否過高等，亦無違憲疑義。 須注意者，系爭規定一至三係形塑活動許可證核發制度之重要條文，尚難認有限制人民權利之情形，但在審核是否核發許可證之程序中，如納入與前述目的無關之衡量標準，仍有構成違憲之可能。例如，實施要點23第4點規定，申請人應現場展演，除由審議委員會進行審議外，並由民眾參與，對表演內容作喜歡或不喜歡之投票，不喜歡之投票結果達一定比例時，作為前述委員會淘汰之依據。關於由民眾參與投票喜歡或不喜歡（主觀好惡），並作為是否核發許可證之依據，屬表演內容品質之主觀審查，已非前述規範之目的所涵括，違背不當連結禁止原則而逾越必要之範圍，牴觸憲法第11條藝術表現自由之保障，有違憲法第[23]條比例原則[24]，在此併予敘明[25]。 五、結論 於本號解釋討論的過程中，雖然或有從聲請人的角度所為之基本權之判斷，或從一般行政法原理原則所建立的公物管理使用體系等各方面的論理。但本席始終不能忘懷街頭藝人所處之空間並非只有街頭藝人本身及場所管理者，更多的是一般社會大眾也會受到影響，特別是身心尚未發育健全的兒童。 如依多數意見之論理，認為街頭藝人之表演，應屬藝術表現自由之保護範疇，甚至屬具有高價值之言論，即肯認此等活動含有「資訊提供」之性質，則多數群眾是否有拒絕此資訊之權利呢？即使認為於一般自由法治國家下，表演人既無強迫一般大眾觀看之權利，而不欲觀看者，可離開該處所而達到「拒絕」之效果。但對於身心尚未發育健全，尚不能獨立行動的兒童而言，此種「拒絕」之實現，是否即屬不可期待？ |
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