大法官解釋 釋字第786號 |
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| 公佈日期：2019/12/13 |
| 解釋爭點 |
| 中華民國89年7月12日制定公布之公職人員利益衝突迴避法第14條及第16條規定，以新臺幣100萬元為罰鍰最低額，是否過苛而牴觸憲法？ |
| （二）另此段所以作如此處理（如無107年之修法，則依本院解釋前例，本院應係諭知相關機關於一定時間內適當調降系爭二規定之最低罰鍰金額），與行政罰法第5條規定之解讀有關。該條所稱行政裁處，一般均認為不包括行政法院之裁判。惟行政裁罰亦涉及人民之自由權（如拘留、限制出境、吊銷執照等）及財產權（如罰鍰、沒入）等受憲法保障之基本人權，其對人民基本權限制之強度雖不若刑罰，但與刑罰有相類之處，刑法第2條從舊從輕原則似應併為行政裁罰之基本原則，[6]始克保護人民之基本權。 又普通法院與行政法院二元制，並非法院體制之應然與必然，人民基本權之保障更不能因屬普通法院或行政法院管轄、審理，而有差異。查法院是正義最後一道防線，法官享有裁量權為人民普遍之認知，普通法院法官有裁量權，行政法院法官當然也應該有裁罰決定權，而不該是以所謂「尊重行政機關判斷」為由，使行政法院法官不自為實體判斷，或認其無裁罰裁量決定權。如果作此種限縮，則將使行政法院跛腳，還能說含行政法院在內之全部法院均是正義之最後一道完整防線嗎？無怪乎行政法院常被譏為「駁回法院」！也無怪乎在本院努力接續作成釋字第784號及第785號解釋，解放鬆綁訴訟權之限制後，人民依然懷疑是否真能得到實體救濟？[7]本席認為行政罰法第5條所稱「裁罰時」不當然應不包括行政法院裁判時。退而言之，法官有權拒絕適用違憲法律（只是依法應先聲請本院解釋而已。但本件情形特殊，107年系爭二規定之修法理由既已自承原規定不符憲法第23條比例原則，其為違憲已昭然），因此，至少於有類似修法之情形時，應認為行政法院法官不待聲請本院解釋，即當然可以（「得」即有權）適用修法後之新規定，不待本院之諭知。就此而言，本件解釋之解釋文後段及解釋理由書末段應有相當法理依據，而且不必然係創設性（具造法性質）之諭知。 七、關於公職人員利益衝突迴避法其他規定之我見 不吐不快，除了前述外，本席並藉此表達對公職人員利益衝突迴避法其他規定之淺見如下，希有助本院解釋外憲法比例原則之落實： （一）立法目的是不是定得太宏大？ 系爭二規定所屬之公職人員利益衝突迴避法第1條第1項，揭載其旨在：「促進廉能政治、端正政治風氣，建立公職人員利益衝突迴避之規範，有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送」，好宏偉的立法目的！由立法以來之實況，大概應承認無法憑以達成澄清吏治，遏阻貪污等目標。因此，何不面對現實，就限縮目的，法如其名稱，以建立公職人員利益衝突迴避合理制度為唯一目標（其他公職人員相關法律也有同樣問題，比如公職人員財產申報法）。[8] （二）責罰必須相當，不可一味迷信重罰 又既然是涉及利益，則不論是財產上利益或非財產上利益，均得量化評價，盡剝奪其利得再加適當比例之加成作為處罰，當已可生遏阻利益衝突不當作為之效果，如此責罰乃屬相當，似無一味迷信重罰之理。[9] （三）107年公職人員利益衝突迴避法第18條規定應係 因本院釋字第716號解釋而為修法。惟本院釋字第716號解釋並未明示或暗示採交易金額高低分級處理。而且因交易金額不等於利得金額，以之作為罰鍰基準，雖然簡便，但是否妥適當非無疑；另上開修正後規定可能發生未盡剝奪利得之情形，有反而不利本法目的之達成可能。 【註腳】 [1] 如同黃昭元大法官曾於其著作中所指出，本院釋字第409號解釋雖是首次使用比例原則一詞之解釋，但其所稱之比例原則乃「土地法相關規定及土地法施行法第49條比例原則」，而非作為憲法審查原則之比例原則；本院釋字第414號解釋應為首號提到憲法層次比例原則之解釋。請參見，黃昭元，〈大法官解釋審查標準之發展（1996-2011）：比例原則的繼受與在地化〉，《臺大法學論叢》，42卷2期，頁218-219，註[4]（2013）。 [2] 陳新民，《行政法學總論》，頁114（新9版，2015）。黃昭元大法官曾在其於本院大法官103年度學術研討會發表之〈大法官解釋適用比例原則的再檢討〉一文中，統計釋字第414號至第725號解釋使用比例原則之情形（包含提及比例原則之解釋數量及適用結果合憲、違憲之統計）。本席採用該文統計結果，並接續統計釋字第726號至第786號解釋所得之結果為：自釋字第414號至第786號解釋為止共有373則解釋，其中有114則提到比例原則；適用結果為合憲者，有68則（59.6%），違憲者（有的解釋同時包含合憲及違憲結果）有47則（41.2%），有提及但未實際適用者有9則（7.9%）。 [3] 請參見註[2]。 [4] 本號解釋與本院過去曾就罰鍰所為之解釋有所不同，過去不曾直接宣告罰鍰下限違憲。釋字第337號解釋（未適用比例原則）認漏稅罰處所漏稅額5倍至20倍罰鍰合憲、第697號解釋認漏稅罰處補徵稅額5倍至15倍或1倍至3倍罰鍰均為合憲；釋字第641號、第713號解釋則是認為定額或固定倍數的罰鍰違憲；釋字第685號解釋認未設合理最高額違憲；釋字第716號解釋則認為處違規交易行為金額1倍至3倍之罰鍰，於交易金額甚大之情形，縱然處最低度交易金額1倍之罰鍰，仍有過苛之疑，立法者就此未設適當之調整機制，違反比例原則。 [5] 以聲請人三之原因案件為例：其原因事實若為該關係人因超過一定年齡而不具應徵工讀生之資格，致未經錄取，則其根本未得分文報酬，但若依107年修正規定仍應處以30萬元以上罰鍰，寧非過苛耶？又該關說既遂了嗎？應處罰鍰嗎？似非無疑。此類輕微案件似非均「罪無可逭」，107年修正規定仍應處30萬元以上或10萬元以上罰鍰，有具體實踐苦民所苦嗎？ [6] 李建良，〈行政罰法中「裁罰性不利處分」的概念意涵及法適用上之若干基本問題——「制裁性不利處分」概念之提出〉，《月旦法學雜誌》，181期，頁133，160(2010)。 [7] 王惀宇，〈釋憲後，公務員能得到救濟了嗎？〉，《蘋果日報》，2019年12月3日，王惀宇：釋憲後，公務員能得到救濟了嗎？（最後瀏覽日：2019年12月11日）。 [8] 公職人員財產申報法不足使公職人員清廉，充其量應係為了解公職人員之財產狀況，從而找出與清廉與否有關之任職期間所增加之不明來源財產而已。其目的不在增加申報義務人之負擔，更不應在侵害申報義務人之隱私，且應注意避免過度曝露申報人之隱私、危及其人身、財產安全或致令成為八卦客體、揶揄對象。準此，若申報義務人已授權主管機關調閱其財產，還需要責令其年年申報及予公開揭露嗎？重罰能使不廉潔者即如實申報其不明來源財產嗎？未申報之財產不等於不明財產，即應一律處罰嗎？夫妻雙方均屬公職人員者，為何雙方均有申報義務而導致重複申報？以上各節俱有是否符合比例原則之疑義。 [9] 重罰即足以治安之迷思，令人不安。與系爭二規定同樣屬重罰之行政罰規定不少，如土石採取法第36條、土壤及地下水污染整治法第7條、水利法第92條之2等。 |
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