大法官解釋 釋字第786號 |
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| 公佈日期：2019/12/13 |
| 解釋爭點 |
| 中華民國89年7月12日制定公布之公職人員利益衝突迴避法第14條及第16條規定，以新臺幣100萬元為罰鍰最低額，是否過苛而牴觸憲法？ |
| 惟查政府機關、公立學校及公營事業機構對技工、工友及臨時人員之聘用、約僱，以及人力派遣之人事措施，並非依公務人員任用法為之，就其中屬定期勞務契約，性質上應屬勞務採購，就利衝法之立法目的而言，與財務採購並無差別。依103年11月26日修正公布之公職人員利益衝突迴避法（下稱103年利衝法）第15條第1項規定（該條係因本院釋字第716號解釋之要求而修正，於107年6月13日修正公布時，移列第18條第1項），對於違反第9條規定者，亦即公職人員或其關係人，與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為者，依交易金額之大小，分為4個級距以定罰鍰之上、下限，就交易金額未逾10萬元者，其罰鍰下限為1萬元。惟按勞務採購契約亦可依其契約內容計算交易金額，而107年利衝法卻未如同法第18條（即103年利衝法第15條）之規定，依交易金額之大小定罰鍰之級距。就此，就「其他人事措施」中屬於一次性之勞務採購契約，性質上屬交易行為者，107年利衝法第16條第1項（最低10萬元）及第17條（最低30萬元）之規定，相較於第18條之規定仍屬偏高，而容有討論之空間。 四、違反迴避義務應如何計算行為數而處罰？ 實務上認為構成89年利衝法第4條第3項所稱之「其他人事措施」而依系爭規定一或二加以裁罰之行為，常有連續做出相同或類似行為之情形，例如於關係人之考績評定過程中未迴避，在考核紀錄表上核章，可能定期為之，則連續數次之考核行為，是否因違反同一迴避義務而屬行政法上之一行為而僅計罰一次，或認係屬數行為而分別計罰，對當事人之權益影響甚大，利衝法未明文設定明確標準加以規範，尚有待立法加以澄清。 107年利衝法第16條第2項規定「經依第8條或第9條令其迴避而不迴避者，處新臺幣15萬元以上300萬元以下罰鍰，並得按次處罰。」其中得按次處罰之規定係以「令其迴避而不迴避」為前提，亦即行為人已接獲命令而選擇不遵守，故遭按次處罰並不為過。由該條規定可知，若在違反同一迴避義務之下要按次處罰，應以收受迴避之命令而不遵守為前提，實值參考。 五、以舊法為解釋標的之理由及本解釋之效力範圍 本號解釋聲請案之原因案件受處罰事由均發生於107年12月13日新法生效之前，而於本號解釋公布之日（108年12月13日）尚在行政救濟程序中。本號解釋特別為此類型之案件宣告：「本解釋聲請案之原因案件，及適用上開規定處罰，於本解釋公布之日尚在行政救濟程序中之其他案件，法院及相關機關應依本解釋意旨及107年6月13日修正公布之公職人員利益衝突迴避法規定辦理。」為此宣告之原因如下： （一）行政罰法從新從輕原則之規定－依最初裁處時之法律（行政罰法第5條） 行政罰法採從新從輕原則。依行政罰法第5條規定，行為後法律有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律，但裁處前之法律有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。申言之，行為後法律有變更，如本解釋聲請案之三個原因案件之違法事由經行政機關適用裁處時之法律，即89年利衝法為裁處，但於行政法院審判期間，法律修改，107年利衝法已將系爭規定一及二之最低罰鍰金額加以調降，但審判機關卻無法適用較新且較輕之107年利衝法作為審判之依據，而仍須適用89年之利衝法，此乃行政罰法第5條明文規定從新從輕原則之下應適用最初裁處時之法律。如此之規定與刑法不同，刑法第2條採從舊從輕主義，行為後法律有變更，而對行為者較為有利時，於判決確定前，審判機關均得適用新法為審判。行政罰法將適用有利之新法之時點截斷於「最初裁處時」，而無法延伸至「審判時」，學者認其理由為「行政訴訟的制度旨趣在於對行政行為作事後的合法控制。因此，行政法院所應審查者，乃行政機關作成處分時是否合於當時之法律及事實狀態。」2雖學者認為以制裁性不利處分為程序標的之撤銷訴訟，應以裁判時作為違法判斷基準時，以維護人民之權益。3但於未修法前，實務上撤銷訴訟仍以最初裁處時之法律作為裁判時應適用之法律。4基此，若未經聲請釋憲，原因案件均仍應適用89年利衝法，故本院仍有受理並對之作違憲宣告之必要。 （二）釋憲效力原則上僅及於釋憲聲請人，本解釋創設解釋之效力及於本號解釋公布之日起尚處於行政救濟程序中之所有案件 於審判時法律已修改而調降裁罰金額之下限，但因上述（一）之理由，審判機關無法適用新法為審判，審判機關如認舊法之處罰規定過苛而涉違憲時，則仍有聲請釋憲之必要。釋憲之結果對於聲請人有利者，縱判決已確定，釋憲聲請人可依釋憲結果聲請再審，以獎勵釋憲聲請人（釋字第177號及第185號解釋參照）。此種情形乃適用於當事人聲請釋憲之情形。於法官聲請釋憲成功而由本院宣告法律違憲而不應適用時，其效果是否僅限於法官審理中之個案或可適用於全國審判中之案件，大法官尚未作出原則性之解釋，但本號解釋明文宣告適用系爭規定一及二處罰，於本解釋公布之日尚在行政救濟程序中之其他案件，法院及相關機關均「應」適用107年利衝法，以公平對待所有同處於行政救濟程序中之案件。 六、為遭苛法重罰的基層公務人員而感嘆 本號解釋宣告系爭規定一及二違憲，以及107年利衝法修法調降裁罰金額，是為了實現「罰責相當」之理念，並非認同基層或是偏鄉公務員即可以裙帶關係利用私人。本席認為在重罰公務員之前應讓其瞭解法律之規定，尤其在96年修法擴大應申報財產之公務員之範圍，從而連帶擴張了適用利衝法之公職人員之範圍，當時若未讓新增申報義務之公職人員瞭解因此所生之法律責任及其法律效果，即可能讓公職人員誤觸法網。於97年以前政府機關對於進用臨時人員，並未訂定應遵守之程序規定，以供基層公職人員遵守，卻以利衝法之罰則規定對違反利衝法迴避義務者處以重罰。法務部在法令不明之情形之下，一再以行政函釋擴張所謂「其他人事措施」之適用範圍。89年利衝法施行後，就多件裁罰案件為整體觀察，終於導致行政、立法、司法均認為系爭規定一及二有過苛之情事，雖經修法及作成本解釋而彌補，但對於未及於適用新法而遭舊法以不合理苛法懲處重罰之案件，實有「不教而殺謂之虐」之感慨！ |
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