大法官解釋 釋字第786號 |
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| 公佈日期：2019/12/13 |
| 解釋爭點 |
| 中華民國89年7月12日制定公布之公職人員利益衝突迴避法第14條及第16條規定，以新臺幣100萬元為罰鍰最低額，是否過苛而牴觸憲法？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 黃瑞明 提出 本解釋之緣起係臺北高等行政法院的法官分別審理公職人員利益衝突迴避法（下稱利衝法）事件，認所應適用中華民國89年7月12日制定公布之利衝法（下稱89年利衝法）第14條前段規定（系爭規定一）及第16條（系爭規定二）罰鍰最低額100萬之規定過苛，乃裁定停止訴訟程序，向本院聲請解釋憲法。利衝法於107年6月13日修正公布，並自公布後6個月施行（即自107年12月13日施行，下稱107年利衝法）。系爭規定一及二均於此次修法時修正（系爭規定一修正為107年利衝法第17條；系爭規定二修正為107年利衝法第16條第1項），調降最低罰鍰金額。本席贊同本號解釋，認為系爭規定一及二違憲，且於修法後仍有作成本解釋之必要，爰提出協同意見如下： 一、本號解釋宣告系爭規定一及二違憲之考量因素： 本院解釋對於法律規定「過苛」而宣告違憲者，過去向以法律規定過於僵化、欠缺調整機制，可能造成個案顯然過苛為理由（如釋字第641號及第716號解釋），亦即本院解釋對於法律所定罰則之上、下限，一向認為屬立法形成自由，而以極為審慎態度審查，且難以少數個案判斷法律規定之罰鍰金額是否過高。因為必須以謹慎的態度面對，才會費時甚長始作成本號解釋（第一件法官聲請案於101年1月收案，至本號解釋作成共歷時8年餘），本號解釋認系爭規定一及二違憲之理由為「立法者未衡酌違規情節輕微之情形，一律處以100萬元以上之罰鍰，可能造成個案處罰顯然過苛而有情輕法重之情形」，形成此結論之依據，本席認為至少有下列三個方面： （一）由行政院提出之修法理由觀察 利衝法自89年制定公布、施行之後一直有罰則過重之爭議。行政院於105年2月5日函請立法院審議利衝法修正案，建議將系爭規定一所定「處新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰」修正為「處新臺幣30萬元以上600萬元以下之罰鍰」；系爭規定二所定「處新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰」修正為「處新臺幣10萬元以上200萬元以下罰鍰」，其修法理由均為「高額行政罰鍰固能嚇阻公職人員不當利益輸送，但觀之法務部近年審議並裁罰案例，並為符憲法第23條比例原則，爰下修罰鍰基準」。由此可知，行政院提案修法之理由為就法務部近年審議並裁罰之案例為觀察，認為以100萬元為最低裁罰金額不符比例原則而提議修法，此理由獲立法院同意而完成修法。 法務部為利衝法之主管機關，違反利衝法之案件，多由法務部裁罰，因此法務部於觀察多數案件後，認為系爭規定一及二之罰鍰規定過於嚴苛而違反比例原則，主動提請修法，殊值稱許。但本院並不以行政院及立法院之修法為認定系爭規定一及二違憲之唯一基礎。 （二）由行政法院歷年裁判觀察 經檢索自89年利衝法制定以來，行政法院適用系爭規定一及二之全部裁判，共56件（如附件）。就全部案件為觀察，可以發現值得注意者至少有以下幾點：1、多數案件是以獲取89年利衝法第4條第3項「其他人事措施」之非財產上利益為理由而被裁罰。2、多數案件係以違背利衝法之規定為被裁罰之唯一理由，而未同時違反其他相關法律之規定，亦即以89年利衝法所定之迴避義務（第6條及第10條），以及禁止利益輸送條款（第7條）為違反義務之唯一依據，而無違反其他人事措施應遵循程序之其他規定。3、適用系爭規定二處罰之案件，有多件被處罰的對象為鄉、鎮、市長、國中小校長、地方政府之局處首長，而其案情大多數是涉及臨時人員之進用或考績事件。 （三）由法官聲請釋憲之三個原因案件觀察 本解釋係臺北高等行政法院三個庭的法官審理案件，認所應適用之法律有違憲疑義而分別聲請釋憲，由本院合併審理。此三個聲請案之原因案件，自是大法官作成本解釋所應考量之對象。此三件原因案件之共同點為法院認為當事人或其關係人所獲利益均係89年利衝法第4條第3項所規定之「其他人事措施」之非財產上利益，與前述（二）所觀察之現象相符。 二、由89年利衝法之執行經驗探討過苛現象產生之原因： 依上述三方面之觀察結果，本席認為系爭規定一、二實行之結果被認為過苛，有如下之原因： （一）以「其他人事措施」之規定作為處罰之依據，不符法律明確性原則 1、89年利衝法第4條第3項規定：「非財產上利益，指有利公職人員或其關係人於政府機關、公立學校、公營事業機構(以下簡稱機關)之任用、陞遷、調動及其他人事措施。」其中「其他人事措施」為概括條款，實務上曾發生各級政府機關對於臨時人員之進用、學校教師兼任行政人員、代課教師之遴聘、人力派遣人員之進用等人事措施是否屬於本條規定所稱「其他人事措施」之疑義，而函請法務部釋示。法務部多次以函釋補充「其他人事措施」之內容，諸如：「⋯⋯政府機關、公立學校及公營事業機構中對技工、工友及臨時人員等非依公務人員任用法任用之聘用、約僱之人事措施，亦屬相類『任用、陞遷、調動』等人事權運用之範圍⋯⋯」（法務部92年9月22日法政字第0920039451號函參照）；「⋯⋯考績之評定既涉及獎金之發放與職等之陞遷，揆諸公職人員利益衝突迴避法第4條規定，自屬該條所稱利益無疑。」（法務部96年10月4日法政決字第0961114152號函參照）；「⋯⋯要派機關雖與被派遣人員間並無直接聘僱關係，然要派機關對人力派遣公司所派遣之人員具最後准否錄用權⋯⋯被派遣人員至機關任職，亦屬本法第4條第3項『其他人事措施』。」（法務部97年2月26日法政決字第0970003714號函參照）等。上開函釋使「其他人事措施」之範圍擴張至進用不具公務人員身分之約僱人員、臨時人員、工友、派遣人員，並將對臨時人員考績之評定亦涵括在「其他人事措施」之範圍內。 |
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