大法官解釋 釋字第785號 |
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| 公佈日期：2019/11/29 |
| 解釋爭點 |
| 1.根據公務人員保障法，公務人員就影響其權益之不當公權力措施，於申訴、再申訴後，不得續向法院請求救濟，是否違憲？ 2.高雄市政府消防局有關外勤消防人員「勤一休一」勤休方式及超時服勤補償之相關規定，是否違憲？ |
| [8] 本號解釋不受理補充解釋部分之聲請：就公務人員訴訟權之限制，本案聲請解釋之標的，除上述保障法規定外，另也包括本院釋字第298及323號解釋之補充。然多數意見並未受理此部分之聲請，解釋理由書第23段就不受理所示之理由為： 「末按聲請人聲請補充解釋本院釋字第298號及第323號解釋部分，查該兩號解釋關於公務人員提起訴訟、請求司法救濟之訴訟權保障釋示部分，均係因應解釋當時相關法制不完備、時空背景有其特殊性而為。於保障法、行政訴訟法等相關法律陸續制定、修正公布施行後，相關機關自應依相關規定及本解釋意旨，依法辦理公務人員權益保障及司法救濟事務，核無補充解釋之必要，應不受理。」 [9] 本院應受理補充解釋部分之聲請：對於多數意見之不受理上述兩號解釋之聲請，本席實難以支持。查系爭確定終局裁定確有適用釋字第298及323號解釋，聲請人一併聲請補充解釋，應已符合司法院大法官審理案件法之受理要件，而應受理。至於受理後，究應為補充（變更）解釋，或宣示不再繼續適用，則屬實體審查後有關宣告方式的選擇，而不是應否受理的問題。 [10] 再者，多數意見所採取的合憲性解釋方法，本席認為可能也違反系爭規定一及保障法整體規範架構之文義及立法意旨，而逾越合憲性解釋的界限。其次，多數意見似亦認為本院就公務人員訴訟權所為之憲法解釋先例，如釋字第243、266、298及323等號解釋，會因（也已因）新制行政訴訟法於2000年7月正式施行，而當然、自動失去憲法解釋之拘束力，因此毋須受理，也毋須審查。對此兩點，本席均難以贊成。以下分就這兩點，說明本席之不同意見。 （一）逾越合憲性解釋方法的界限部分 [11] 所謂合憲性解釋，係「指系爭法律倘若有數個可能合理的解釋，只要其中一個解釋可能可以導致法律獲致合憲之判斷，釋憲者即有義務依此方向解釋法律，並為法律合憲之判斷。」[2]本質上，這是一種法律解釋，通常會涉及體系解釋或限縮解釋方法之應用。「惟適用合憲解釋原則也有其界限，例如不得逾越文字可能合理理解的範圍、不能偏離法律明顯可辨的基本價值決定與規範核心。」[3]亦即：合憲性解釋不得逾越法律之文義，亦不得牴觸立法意旨。 [12] 保障法之雙軌設計：保障法原於1996年10月制定公布，自始即已區別「復審、再復審」（第18條、第19條）[4]與「申訴、再申訴」（第23條）[5]的雙軌制度。前者係以行政處分為標的，相當於訴願、再訴願；後者則適用於有關管理措施或工作條件之爭議，僅屬行政機關之內部申訴程序，公務人員不得就再申訴決定提起訴願，也無法提起行政訴訟之撤銷訴訟或課予義務訴訟。 [13] 保障法於2003年全文修正後，仍維持上述雙軌制度，即現行保障法第25條（相當於舊法第18條）之復審[6]與第77條（相當於舊法第23條）之申訴、再申訴，並未因新制行政訴訟法於2000年7月1日開始施行，而更動上述雙軌設計。甚且，保障法於2003年5月全文修正時，就第77條所定申訴、再申訴之法律效果，更新增第84條規定：「申訴、再申訴除本章另有規定外，準用第3章第26條至第42條、第43條第3項、第44條第4項、第46條至第59條、第61條至第68條、第69條第1項、第70條、第71條第2項、第73條至第76條之復審程序規定。」值得注意的是：上述準用範圍係屬列舉規定，且不包括同法第72條[7]所定之司法救濟。故就保障法第77條所定之申訴或再申訴決定，公務人員仍不得對之提起訴願及行政訴訟。這是在新制行政訴訟法於2000年7月施行後，才新增的保障法規定。上述雙軌程序的設計，應該是受到傳統特別權力關係理論之影響，因此以基礎或經營（管理）關係為區別標準，而異其司法救濟機會。換言之，從保障法的整體規範架構來看，雙軌程序設計的立法意旨，顯然是以行政處分為要件，而概括排除公務人員就非行政處分之其他公權力措施，提起行政訴訟的機會。 [14] 查現行行政訴訟法係於1998年10月全文修正公布，2000年7月1日起施行。其制定及施行時間，均晚於保障法之制定公布（1996年）。故不論是就文義或立法意旨而言，保障法於自始制定時就已經採取的復審、申訴之雙軌程序結構，顯然不可能是以後來行政訴訟法所開放的各種類型訴訟（特別是第6、8條）為其想像的相應救濟途徑，也沒有被後來的新制行政訴訟法所當然改變。 [15] 或有主張：保障法第77條第1項規定申訴、再申訴之標的為「服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置」「不當」「致影響其權益者」，顯僅指不涉及違法之不當管理措施或處置。既然「不當」管理措施或處置不包括「違法」侵害權益的管理措施或處置，公務人員自然也無從對之提起行政訴訟。蓋人民於訴願程序固得同時爭執系爭公權力措施之「不當」及「違法」，但於行政訴訟則只能（也必須）主張「違法」；未涉及違法之不當行為，並不屬行政法院之審理範圍。 [16] 依此主張，多數意見應是認為：保障法第84條就申訴、再申訴固然排除同法第72條司法救濟之準用，但這只是排除公務人員就「再申訴決定」，提起行政訴訟法第4條撤銷訴訟、第5條課予義務訴訟等以行政處分為標的之行政訴訟類型。至於不以行政處分為標的之其他行政訴訟類型，如行政訴訟法第8條一般給付訴訟（第7條類似）、第6條確認公法上法律關係之訴訟，則未被保障法所排除。故在新制行政訴訟法於2000年7月施行後，公務人員即得就違法侵害其權益的非行政處分，直接提起一般給付訴訟等行政訴訟。本號解釋因此認為系爭規定一仍屬合憲。 [17] 如採上述理解，則合併保障法第25條及第77條觀之，將會導出以下結果：保障法固然容許公務人員得對侵害其權益的行政處分提起復審、行政訴訟，另容許對不當影響其權益的非行政處分提起申訴、再申訴；然對於違法侵害權益之非行政處分，則完全欠缺有關救濟之規定，因為公務人員既不能提起復審，也不能提起申訴、再申訴。以非行政處分而言，僅僅不當影響權益者，縱使情節輕微，仍得提起申訴、再申訴；但涉及違法之不當影響權益者，即令情節較重，卻連提起申訴、再申訴的機會都沒有。依多數意見之立場，至少在2000年7月新制行政訴訟法施行前，上述「情節輕微可申訴，情節較重者既不可申訴也無任何救濟」的矛盾結果，是確實存在。 |
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