大法官解釋 釋字第743號 |
|---|
| 公佈日期：20161230 |
| 解釋爭點 |
| 徵收之捷運用地得否用於聯合開發案？ |
| 二、聯合開發案徵收系統需用土地與開發用地間得否移轉 本件統一解釋之背景案件，發生權益分配及得否移轉所有權方面之爭議，亦即土地之徵收，原非以建造住宅而對外出售為目的，惟後續演變是否已偏離原計畫係用於捷運系統交通事業興辦之目的，遂引發爭議。尤其如遭受徵收後，未因聯合開發獲益或未獲得合理徵收補償之原土地所有權人更感受到財產權剝奪之不公平。此外，來自徵收之土地與私人或團體所提供土地聯合開發後，其所建造之房屋及其坐落之土地，是否得移轉原土地所有人以外之第三人，亦值得檢討其合法性及正當性。 設若相關土地所有權人當初均同意參與聯合開發，或如財務能力許可，而願意成為開發計畫之投資人，則無協議不成之情形。因此，即無徵收土地得否移轉第三人之爭議。又興辦交通事業之捷運系統用地中，如有屬於交通道路用地者，即可能構成前述土地法第十四條第一項第五款規定之要件，自不得將之歸於私有。於此情形，亦無所謂依第六條與土地法第二百零八條連結適用辦理徵收之大眾捷運系統需用土地移轉第三人之問題。換言之，既因其屬交通道路用地，不得歸於私有，自無所謂法律須另有明文規定，始得移轉第三人之解釋必要。此外，本件解釋既然認為大眾捷運法第六條與第七條不能以雙軌併行方式適用，則依第六條連結其他規定所進行徵收之土地，亦不得與第七條規定併行適用。在此情形，另就得否移轉第三人加以法律保留之解釋，似屬多餘。 如將本件統一解釋重點，置於公有土地、經徵收之捷運系統用地與私人或團體參與聯合開發土地間是否得以互易，或移轉所有權或設定負擔於第三人，似較能避免今後再度發生類似本件背景案件所生不公平現象。 從大眾捷運法係屬特別法性質觀之，其運用聯合開發係為有效利用土地資源，促進地區發展，亦即考量大眾捷運所需路線附近土地及環境之發展，使附近居民獲得交通便捷之好處，並發揮周邊土地之效益。如將徵收得來之捷運系統需用土地與其毗鄰地區之開發用地，透過捷運系統及相關土地之整體規劃，建造交通、商場、商務辦公室及住宅等，僅在相關土地所有人之間移轉所有權，例如大眾捷運系統之公有部分與私人或團體參與聯合開發後之私有土地可能透過互易，於符合正當程序下，將其房屋所座落之土地相互移轉所有權，上開運用方式似無可厚非。又因大眾捷運所需之系統路線、場、站及相關附屬設施用地，固不應歸屬私有。惟其參與聯合開發案之公有土地或設施，基於土地整體之有效利用，自無須限制其重新規劃或安排原有土地之法律關係。當然，此時土地法律關係之變動方式，可能包含以買賣原因之處分土地所有權、互易、分割、合併、長期租賃、設定普通地上權或區分地上權設定不動產役權或典權等物權變動方式，以達到其聯合開發之目的及預期效益。[31]因此，參與聯合開發之土地，不問是公有或私有土地，通常須要透過移轉所有權或其他物權變動方式（例如用益物權或擔保物權之設定），移轉或設定於原土地所有人以外之第三人，以增進土地之物盡其用及捷運周邊社區發展。 此外，八十六年五月二十八日修正公布之大眾捷運法第七條規定，當時即已增訂該條第八項規定，主管機關自行開發或參與聯合開發之公有土地及因開發所取得之不動產，其處分、設定負擔、租賃或收益，不受土地法第二十五條及國有財產法第二十八條之限制。[32]上述所稱不受相關法律限制之規定，係針對公有土地或公用財產。該項規定並未明文排除土地法第十四條[33]第一項第五款之適用，該款規定公共交通道路之土地不得為私有。如以反面推論，非公共交通道路之土地是否即得為私有。換言之，在大眾捷運系統之交通道路所經土地以外，就公有土地作為公共交通道路以外之聯合開發用途土地使用，是否即得移轉所有權於私人或私有團體，值得探討。如准許移轉時，則大眾捷運與一般公共交通道路之間，容有差異。設若不准許放寬土地處分、設定負擔或其他利用方式之限制，事實上恐無法達成大眾捷運建設與發展周邊地區之本意，甚至可能阻礙捷運系統之建設，亦可能有違原先制定大眾捷運法係為鬆綁當時相關限制性法規之立法意旨。 另從徵收土地移轉及法律保留而論，如前所述，本件作為統一解釋之對象，宜有所限縮。質言之，不宜以大眾捷運法第六條與第七條是否得以雙軌併行適用為解釋重點，而如改以行政機關於本件背景案件中是否得將徵收土地移轉第三人，作為統一解釋之對象，實較符本件背景案件之意旨及目的（Sinn und Zweck）。如從大眾捷運法係為鼓勵聯合開發而鬆綁法規之目的出發，在法律明確規定作為前提，固容許將土地移轉所有權、互易、分割、合併，或設定區分地上權於第三人[34]。惟此所謂法律明確規定之要求，係採取僅依法律明定之絕對法律保留，抑係採取相對法律保留，仍有探求聲請人本意之必要。因法務部曾就土地移轉之法律保留原則，表示採取相對法律保留。本件聲請人聲請統一解釋，如係採取相對法律保留，則解釋上宜認機關間並未發生法律見解有異。 退而言之，本件解釋捨就徵收取得土地之土地物權移轉或其他變動方式之合法性及正當性之探究，而將統一解釋之重點，置於法規是否得以雙軌併行適用之問題，卻因本件解釋大眾捷運法第六條與第七條不得併行適用，致使徵收取得之捷運系統需用土地，實際上依法已不得後續移轉所有權於私人。又本件解釋僅以土地所有權或其應有部分之「移轉」概括表示聯合開發案或捷運系統用地運用之所有可能物權變動方式，而未進一步闡明前述聯合開發案土地所有權之其他可能發生物權變動方式及其法律限制，實有不足之疑慮。 【註腳】 [1] 依土地法第二Ｏ八條規定行使土地徵收請求權，除公法人以外，其他主體（如私人、私法人或私法團體）得否享有此請求權，實務上原則傾向否定說，惟若能以公共利益為評斷，依現行法規定，宜解為私人可能成為興辦公益事業之主體，不以「國家」為限，故有建議以採肯定說為宜。參照楊松齡，實用土地法精義，台北：五南，2012年3月十二版一刷，頁559-560。又有學者採取前述肯定說，認為事實上現行法律不乏准許私人申請徵收之規定，例如農產品市場交易法第十三條及第十五條、建築法第四十四條及第四十五條、大眾捷運法第六條等。參照鍾麗娜編著，土地法，台北：文笙，2012年7月修訂五版，頁554-555。 [2] 參照蘇所長志超之發言，立法院公報，77卷，25期，頁182。 [3] 土地徵收條例於89年2月2日制定公布，該條例第一條規定：為規範土地徵收，確保土地合理利用，並保障私人財產，增進公共利益，特制定本條例。土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。由此規定觀之，在土地徵收條例施行後，大眾捷運法雖有徵收之特別法規定，具其優先性，但有關徵收程序、徵收補償標準，不得與本條例牴觸，否則仍優先適用土地徵收條例。 |
| < 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 > |
填單諮詢
最新活動