大法官解釋 釋字第729號 |
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| 公佈日期：20150501 |
| 解釋爭點 |
| 立法院得否調閱檢察機關之偵查卷證？ |
| 2.本號解釋僅宣示立法院調閱偵查卷證之處理原則，避不裁決立法院與最高檢間之具體爭議，未善盡司法權「定分止爭」之天職 我國憲法第七章（司法），開宗明義首先於第七十七條明定：「司法院為國家最高司法機關，掌理民事、刑事、行政訴訟之審判及公務員之懲戒」；次於第七十八條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權」。足徵制憲先賢肯認「個案裁判、定分止爭」乃司法權之本質（核心），與其他法治先進國家並無不同。雖我國釋憲制度（憲法所稱「解釋憲法」）或受歐陸思潮影響，並不限於「個案或爭議」（cases and/or controversies），（註十三）並及於（法規有無牴觸憲法之）「疑義」（doubts, Zweifel），（註十四）然無論學理上、現行法（「案件法」）或釋憲實務，皆未禁止大法官審理機關憲法權限爭議得作成具有拘束力之判決！（註十五）大法官既為司法權之一環，斷難否認「定分止爭」乃司法之天職，猶如「保家衛國」乃軍人之天職一般。 多數意見既知本件為機關權限爭議，並援引「權力分立」原則，釋示處理本件爭議之原則，何不順理成章，並就各項爭議（「調閱文件清單」所列各項文件）作成具有拘束力之裁判？解釋理由書第六段提出 說明：「立法院行使文件調閱權，如與受調閱之機關發生諸如：所調閱之事項是否屬於國家機關獨立行使職權受憲法保障之範疇、是否基於與立法院憲法上職權之特定議案有重大關聯者、是否屬於法律所禁止調閱之範圍、是否依法定組織及程序調閱、以及拒絕調閱是否有正當理由等爭議時，立法院與受調閱之機關，宜循協商途徑合理解決，或以法律明定相關要件與程序，由司法機關審理解決之。主管機關應儘速建立解決機關爭議之法律機制，併此指明」。 然所謂「所調閱之事項是否屬於國家機關獨立行使職權受憲法保障之範疇、是否基於與立法院憲法上職權之特定議案有重大關聯者、及拒絕調閱是否有正當理由等」，無一不涉及我國「憲法結構」（constitutional structure）之認定（究為內閣制、總統制、半總統制、抑或五權憲法制？），並連帶關係「權力分立、相互制衡並相互尊重之原則」（doctrine of separation ofpowers）之詮釋。試問：這不正是前述憲法設置大法官以解釋憲法之初衷？不亦正是「案件法」規定「機關權限爭議」得聲請大法官解釋憲法之目的？大法官何不訂定必要之審理程序，自為裁決？而指望法律規定交由（其他哪個）「司法機關」審理解決此類爭議？！（註十六） 三、結語 本案乃本席就任大法官三年半以來首件受理之機關權限爭議。（註十七）詎多數意見僅願就「疑義」作成抽象之「解釋」，不願就「爭議」進行具體之「判決」，形同實質棄權。此與一般「有權力者恆樂於行使權力以保持權力」之認知迥異，能無省思？ 當政黨輪替已然成為常態，社會發展日趨多元時，司法部門如何保持獨立，贏得人民信賴，從而能夠發揮定分止爭，維持社會安定之功能，實為國人之殷切期盼。我國違憲審查始於烽火漫天之際，幾經艱難（註十八），幸賴全體大法官群策群力垂七十載，累計作成解釋七百二十九件（含本號），勉力維繫憲政體制、保障人民權利。惟刻正面臨「解釋效率遞減」（參見表一）  及「意見分歧日增」（參見表二）  之瓶頸，非大刀闊斧改革（註十九），恐難符人民期許。 【註腳】 [1]立法院職權行使法第四十五條：「立法院經院會決議，得設調閱委員會，或經委員會之決議，得設調閱專案小組，要求有關機關就特定議案涉及事項提供參考資料。（第一項）調閱委員會或調閱專案小組於必要時，得經院會之決議，向有關機關調閱前項議案涉及事項之文件原本（第二項）」。 [2]法院組織法第六十六條第十項：「最高法院檢察署檢察總長除年度預算案及法律案外，無須至立法院列席備詢」。 [3]參見卷附立法院司法及法制委員會一Ｏ二年十一月四日台立司字第一Ｏ二四三ＯＯ七二七號函、同年月十四日台立司字第一Ｏ二四三ＯＯ七六二號函、同年月二十九日台立司字第一Ｏ二四三ＯＯ八一九號函、及同年十二月十日台立司字第一Ｏ二四三ＯＯ八八八號函。 [4]參見司法院大法官審理案件法第五條第一項第一款：「有左列情形之一者，得聲請解釋憲法：一、中央或地方機關，於其行使職權⋯⋯與其他機關之職權，發生適用憲法之爭議⋯⋯」）。 並參見同法第九條：「聲請解釋機關有上級機關者，其聲請應經由上級機關層轉，上級機關對於不合規定者，不得為之轉請，其應依職權予以解決者，亦同」。 [5]至於偵查終結並起訴之案件，於裁判確定前，立法院就偵查、審判所為之處置及其卷證，調閱本受有限制，業經本院釋字第三二五號解釋在案。本號解釋理由書第二段亦予指明。 [6]司法院大法官釋字第五八五號解釋：「立法院調查權乃立法院行使其憲法職權所必要之輔助性權力，基於權力分立與制衡原則，立法院調查權所得調查之對象或事項，並非毫無限制。除所欲調查之事項必須與其行使憲法所賦予之職權有重大關聯者外，凡國家機關獨立行使職權受憲法之保障者，即非立法院所得調查之事物範圍」。 [7]語出大法官釋字第五八五號解釋。見同前揭註。 [8]語出大法官釋字第三二五號解釋（「立法院為行使憲法所賦予之職權⋯⋯必要時並得經院會決議調閱文件原本，受要求之機關非依法律規定或其他正當理由不得拒絕」）。嗣載入立法院職權行使法第四十七條第一項：「受要求調閱文件之機關，除依法律或其他正當理由得拒絕外，應於五日內提供之。但相關資料或文件原本業經司法機關或監察機關先為調取時，應敘明理由，並提供複本。如有正當理由，無法提供複本者，應提出 已被他機關調取之證明」。 [9]參見大法官釋字第四四三號解釋：「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障⋯⋯至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異⋯⋯涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定⋯⋯關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆」。 [10]「授權明確性要求」源於德國基本法第八十條之規定（「法律得授權聯邦政府、聯邦邦長或邦政府公布法規命令。此項授權之內容、目的及範圍，應以法律定之」）。其義涵參見許宗力，〈行政命令授權明確性問題之研究〉，載《台大法學論叢》，19卷2期，頁51~59（78年6月）。 |
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