大法官解釋 釋字第729號 |
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| 公佈日期：20150501 |
| 解釋爭點 |
| 立法院得否調閱檢察機關之偵查卷證？ |
| 一、協同意見部分 就前揭解釋文所釋示之四項原則，本席有四點補充（修正）意見。 1.「保障檢察機關獨立行使職權」乃「權力分立原則」之部分內涵，兩者非為並立關係 關於偵查中之案件，立法院所以不得調閱卷證，乃因檢察機關代表國家進行犯罪之偵查與追訴，係屬依據憲法獨立行使職權之行為，基於權力分立、相互制衡並相互尊重之原則，應免於其他權力部門之干涉（參見本院釋字第五八五號解釋（註六））。亦即，「保障檢察機關獨立行使職權」乃「權力分立原則」之部分內涵，兩者所言僅為一理；非謂「基於權力分立與制衡原則」之外，另「為保障檢察機關獨立行使職權」。準此，解釋文第一句所稱「基於權力分立與制衡原則，且為保障檢察機關獨立行使職權」，顯有語病。該「且」字應予刪除，免滋誤會。 2.限制立法院調閱偵查卷證「須基於目的與範圍均屬明確之特定議案」，有違事理，勢難執行 關於偵查終結而未起訴之案件（含不起訴處分確定或以其他方式結案者），立法院調閱卷證固應有所限制，然多數意見於「須與其行使憲法上職權有重大關聯」（註七）、「非屬法律所禁止」（註八）及「不妨害另案偵查」等三項限制外，更要求「須基於目的與範圍均屬明確之特定議案」始得為之（解釋文第二及第三句參見）。對此，解釋理由書第二段說明：「為判斷文件調閱權之行使是否與立法院職權之行使有重大關聯，上開立法院職權行使法第四十五條第一項所稱特定議案，其目的及範圍均應明確」。 查此一限制實際係將原為落實「層級化法律保留原則」（註九），以保障人民權利，而課予立法者於授權行政機關訂定法規命令以限制人民權利時，應遵守之「授權明確性」要求（Bestimmtheitgebot）（註十），強行套用於立法機關與其他平行憲法機關間之權力互動關係。此舉恰如坊間所謂「張飛打岳飛」，牛頭不對馬嘴！因全然眛於事理，勢必窒礙難行。試問：立法院倘因弊案傳聞而向有關機關調閱文件以便修法，該修法議案之目的與範圍豈為自始全然明確？抑或必隨弊案之發展而時常調整？ 其實本院釋字第三二五號肯認立法院有「文件調閱權」，釋字第五八五號進一步肯認立法院有「調查權」，其前提始終為「為使立法院有效行使其憲法所賦予之立法職權」。而其指導原則（前決之憲法結構認知）乃「五權憲法架構迄未變更」。是監察院為行使糾彈權應有個案調查權，立法院為行使立法權應有調查權（含文件調閱權）。前揭兩號解釋並為立法院調查權之行使設定兩道界限：「凡國家機關獨立行使職權受憲法之保障者，即非立法院所得調查之事物範圍」，及「所欲調查之事項須與其行使憲法所賦予之職權有重大關聯者」。究本號解釋多數意見所以執意增設「須基於目的與範圍均屬明確之特定議案」之限制，實為避免「裁決」機關間具體之權限「爭議」（詳後二、2）。 3.立法院調閱「與文件原本內容相同之影本」，亦應經院會之決議，乃本號解釋對釋字第三二五號解釋之補充 為期慎重，立法院調閱文件（含偵查卷證）之「原本」應經院會之決議，業經本院釋字第三二五號解釋釋示在案。該號解釋固未論及「影本」之調閱程序，然就調閱文件之目的乃為獲悉（其中所載之）資訊而言，調閱「與原本內容相同之影本」實與調閱「原本」無殊。故立法院調閱之文件，除係得由受調閱機關自行審酌提出 之「節本」或「參考資料」，而僅須有委員會之決議外，凡與原本內容相同之「影本」（如本件原因案件之情形），自亦須經院會之決議，始得為之。在此範圍，本號解釋對本院釋字第三二五號解釋確有補充。 4.因調閱文件而獲悉之資訊應注意維護公益及私益，然不限於「使用」一端立法委員及相關人員因調閱文件（含偵查卷證）而獲悉之資訊，應注意維護公共利益及關係人之權益（如名譽、隱私、營業秘密等），揆諸相關法令（註十一），本屬當然。多數意見（解釋文第四句）再次提醒原無不可，惟其措辭「因調閱卷證而知悉之資訊，其使用應限於行使憲法上職權所必要，並注意維護關係人之權益（如名譽、隱私、營業秘密等）」，因強調資訊之「使用」應受限制，乃有語病，易滋誤會。 按資訊（information, data）之管理可大別為三個階段：「蒐集」（collection）、「處理」（processing）與「使用」（use,一稱「利用），包含「公開／揭露」（disclosure））。前揭「注意義務」（因調閱文件而知悉之資訊，應注意維護公共利益及關係人之權益）實際兼指上述三個資訊管理階段。立法委員及相關人員因調閱文件而獲悉之資訊，固不得任意「公開」（使用），而損及公益或私益；然亦不得任意「蒐集」（如攜出指定處所自行保管）或「處理」（如掃瞄鍵入電腦以備他日之用），而損及公益或私益。（註十二） 二、不同意見部分 多數意見明知本件為機關間之憲法權限爭議案件，與本院為闡明系爭法令有無牴觸憲法，而為之抽象法規疑義解釋案件迥不相同；卻一意規避就前揭「調閱文件清單」所列各項文件得否調閱之爭執，作成具有拘束力之裁判。如此「處理」機關權限爭議，本席礙難贊同，主要理由有二： 1.我國憲法建構之違憲審查制度兼具「具體審查」（爭議裁判）與「抽象審查」（疑義闡明），不容偏廢 憲法第七十八條明定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權」。並於第一百七十一條第二項規定：「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之」，以確保經立法院通過且總統所公布之法律不得牴觸憲法；第一百一十四條規定：「省自治法制定後，須即送司法院。司法院如認為有違憲之處，應將違憲條文宣布無效」，以確保省自治法不得牴觸憲法。凡此俱為制憲者欲使司法院大法官職司「抽象審查」（或稱「規範控制」）之明證。惟憲法第一百七十三條復明定：「憲法之解釋，由司法院為之」，足見司法院大法官之憲法解釋權絕不限於「抽象審查」（規範控制）。 嗣立法院稟承憲法意旨，制定「案件法」以規範司法院大法官解釋權之行使。該法第五條詳細規定得聲請大法官解釋憲法之各種「疑義」（含法令有無違憲之疑義及憲法本身之疑義）與「爭議」（含中央機關相互間之權限爭議及中央地方機關間之權限爭議）。另，憲法增修條文更賦予大法官組成憲法法庭，審理「政黨違憲解散案件」及「總統、副總統彈劾案件」之權。此兩項新增職權，核其性質，亦屬具體行為有無違憲之「爭議」審查，而非抽象法規有無違憲之「疑義」審查。積多年之實作經驗，本院釋字第五八五號解釋（理由書）嘗成功地歸納違憲審查制度之立意：「憲法解釋之目的，在於確保民主憲政國家憲法之最高法規範地位，就人民基本權利保障及自由民主憲政秩序等憲法基本價值之維護，作成有拘束力之司法判斷」。 是為忠於憲法之付託，貫徹憲法解釋之目的，司法院大法官不僅應維護憲法之至高性，而進行抽象審查，確保各種法規不得牴觸憲法；並應勇於面對「機關權限爭議」，依據憲法意旨定分止爭，以維護憲法結構（政府體制）於不墜。抽象審查與具體審查，猶車之兩輪，鳥之雙翼，同屬制憲之原意，不可偏廢。 |
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