大法官解釋 釋字第718號 |
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| 公佈日期：2014/03/21 |
| 解釋爭點 |
| 集會遊行法申請許可規定未排除緊急性及偶發性集會遊行之部分，違憲？ |
| 簡言之，第四四五號解釋對於現行集遊法的許可管制所設限制，與國際人權公約與絕大多數民主國家的管制尺度相較，在集會自由的保障上都毫不遜色，為凸顯該號解釋已揭示的許可管制精神與界線，本件解釋在理由書中也就此再作了一番闡釋：「主管機關為兼顧集會自由保障與社會秩序維持（集會遊行法第一條參照），應預為綢繆，故須由集會、遊行舉行者本於信賴、合作與溝通之立場適時提供主管機關必要資訊，俾供瞭解事件性質，盱衡社會整體狀況，就集會、遊行利用公共場所或路面之時間、地點與進行方式為妥善之規劃，並就執法相關人力物力妥為配置，以協助集會、遊行得順利舉行，並使社會秩序受到影響降到最低程度。在此範圍內，立法者有形成自由，得採行事前許可或報備程序，使主管機關能取得執法必要資訊，並妥為因應。」故未來是否改採報備而附禁止保留的報備制，恐怕真的只剩「社會觀感」的差異，也就是要不要對於保障人權提供更多口惠服務（lip service）的問題。但這些正好是政治部門在決策時有必要考慮的因素，本院行使違憲審查的職權，當然不能連這最基本的角色定位都無法掌握。 三、緊急性與偶發性集會在審查上區隔處理 本件解釋真正要補充第四四五號解釋不足之處，在於緊急性集會與偶發性集會的管制界線。該號解釋已經看到許可管制在一定情形顯然過度的問題，但錯把有人發起、召集、有計畫的緊急性集會界定為偶發性集會，而又未把真正無人發起或召集、純粹是在一定事件和氛圍下自然群聚的偶發性集會納入審查，所謂「惟集會遊行法第九條第一項但書規定：『因天然災變或其他不可預見之重大事故而有正當理由者，得於二日前提出申請。』對此偶發性集會、遊行，不及於二日前申請者不予許可，與憲法保障人民集會自由之意旨有違，亟待檢討改進。」確實沒有釐清兩種特殊集會於前，多少也誤導立法於後。民國九十一年六月二十六日通過修正該條第一項但書即以遵照解釋為由改為現行的文字：「但因不可預見之重大緊急事故，且非即刻舉行，無法達到目的者，不受六日前申請之限制。」解釋上僅排除了前段的六日申請期限，且也不再受修正前條文的二日申請期限拘束，但並未排除許可管制。其結果就是配套的第十二條第二項有關主管機關在二十四小時內回復的規定，仍然必須保留。換言之，因為仍採許可管制，不論多緊急，主管機關仍可有二十四小時的作業時限。可以想像，在碰到真正迫在眉睫的事件，集會表意很可能就成為許可管制下的犧牲品─可以合法表意時，已經事過境遷。管制可說顧及了社會秩序的維護，卻無法「兼顧」集會自由了。和常態性的集會相比，這裡對於集會自由的片面不利，當然有失權衡。此所以本解釋特做成不同的認定：「針對緊急性集會、遊行，固已放寬申請許可期間，但仍須事先申請並等待主管機關至長二十四小時之決定許可與否期間」，「係以法律課予人民事實上難以遵守之義務，致人民不克申請而舉行集會、遊行時，立即附隨得由主管機關強制制止、命令解散之法律效果（集會遊行法第二十五條第一款規定參照）」，認定「已屬對人民集會自由之不必要限制，與憲法第二十三條規定之比例原則有所牴觸，不符憲法第十四條保障集會自由之意旨。」 至於真正的偶發性集會，本件解釋也先在概念上與緊急性集會加以區隔：「群眾因特殊原因未經召集自發聚集，事實上無所謂發起人或負責人之偶發性集會、遊行」，再指出其依性質「自無法事先申請許可或報備」，行政管制事實上最早也只能從「事中」開始，事前的管制，不論採許可或報備，都是強人所難，因此和緊急性集會採許可管制一樣，若最後導致有人違法集會遊行，而必須承受所有「附隨得由主管機關強制制止、命令解散之法律效果」，認定一樣有違比例原則。換言之，這兩種特殊的集會，現行法都仍納入許可管制之下，對於人民集會自由的保障確已不足，必須修法調整。至於立法政策上，緊急性集會仍有採取事前報備管制的空間，偶發性集會則最多只能於事中或事後採取妥適的管制，就此理由書僅一筆帶過的說：「至為維持社會秩序之目的，立法機關並非不能視事件性質，以法律明確規範緊急性及偶發性集會、遊行，改採許可制以外相同能達成目的之其他侵害較小手段」，即為此意。在緊急性集會與偶發性集會的需求不斷升高的今天，本件解釋對第四四五號解釋所做的補充，應有深刻的意義。立法政策上，面對此類集會的頻繁發生，未來如就緊急性集會改採報備制，如何使主管機關仍得針對有危害公共秩序之虞的情形為禁止或課與一定限制的處分（如德國集遊法的管制），而就無法為事前管制的偶發性集會，如何通過事中管制的補強或事後追懲的嚇阻，妥適調和集會自由與社會秩序，自屬立法部門無可旁貸之責，特為補充說明如上。 |
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