大法官解釋 釋字第718號 |
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| 公佈日期：2014/03/21 |
| 解釋爭點 |
| 集會遊行法申請許可規定未排除緊急性及偶發性集會遊行之部分，違憲？ |
| （五）激化衝突的潛在危機—偶發性與緊急性集會遊行的負面效應 由上述對於偶發性與緊急性集會遊行的特性論述可知，一方面是人民展現其意見的機會；另一方面則呈現出集會遊行時所感染的衝動與激情。在時間與空間的組合上，尤其是集會遊行地點，可能同時匯集著立場各異、氣勢澎湃洶湧的群眾於一地。易言之，頗如充滿者瓦斯的密閉空間，一有擦撞火花，即有引爆之可能。 然而本號解釋多數意見固然看到了偶發性與緊急性集會遊行光明與樂觀的一面，肯定人民可藉此機會發表言論，也輕輕一筆帶過立法者可選擇許可制外，相同能達到目的其他侵害較小手段，來予以規範。但本席憂心忡忡，似乎多數意見對偶發性與緊急性集會遊行此類群眾聚會，可能引爆的社會治安之危機，未有太大的警覺之心（註十三），從而也未有片言隻語，強調人民享有集會遊行之權利的前提要件，必須繫於絕對的「和平性」（本號解釋僅在解釋理由書第一段提到和平表達意見），並以之為享受集會遊行權利的絕對前提。否則，憲法不會將人民的集會權利，透過賦予國家積極地防衛義務，提升到如此高的地位（註十四）。 立法者應當妥善立法，一方面維繫合法集會遊行者發表言論之自由，排除其他妨礙者；另一方面也要確保集會遊行參加人絕對遵守「和平性」原則。各國法制的實踐上，從「和平性」原則衍生出許多禁止規範，例如杯葛交通與他人行為的「杯葛式靜坐」、強行進入國家或地方機關的非公用之地區（例如政府機關內的綠地）、蒙面參加集會遊行、持有可能作為武器的標語⋯⋯等，均可能違反法定維護集會遊行和平性的要件（註十五）。 故負責維持治安之主管機關與立法者，皆必須以務實的立場，而非純粹浪漫的角度來審視人民此種類型、且出於激情甚於理性的集體活動，從而設計出兼顧維護人民集會遊行權利、社會安寧與人民身體安全的周全制度。 綜而言之，如同德國學術界見解，人民行使集會遊行權利，尤其以「示威」的方式為之時，都應當如同言論與意見表達自由，停留在「精神層次」的抗爭，超過此界限，就喪失了和平性。就此而言，這種性質的行為，並未享有「人權的特權化」（Privilegierung des Grundrechts）（註十六）。故國家公權力不能容忍濫用基本人權之情事，尤其在目睹和平性逐漸喪失時，應當以積極行動排除逾越界限的脫序行為。為此德國公法學者梅爾登（D.Merten）在一九八二年曾經模仿德國大音樂家理察．華格納（Richard Wagner）著名的樂劇「諸神的黃昏」（Die Gotterdammerung）之名，發表名為「法治國的黃昏」（Die Rechtsstaatsdammerung）的文章，強調公權力若未能及時伸張國家法治的尊嚴，將會使違法的集會遊行數量逐步遞增，挑戰蔑視公權力的氣氛將會蔓延，使整個國家喪失自主性，並走入黃昏與崩壞的境地（註十七）。 三、結論：順暢「社會排毒機制」與避免陷入「法治國黃昏」之境界 集會遊行主要是人民以團體組織的形式，集體發聲以表達其意見，訴求多半是屬於涉及政治或其他社會有關之議題，此正是民主理念與體制的顯現。從集會遊行法不將類似慶典、宗教活動與民俗活動類集會遊行納入規範可知，其欲規範的不是慶典類的、愉悅性質的意見表達，而是顯現出不滿與期待的言論，正是所謂的「不平之鳴」，方有藉集會遊行方式發聲之必要。 這些不滿的情緒與聲音，既然起於國家社會，也必然透露出其已經產生運作的失常，甚至弊端產生，所謂「木必自腐，而後蟲生」，民眾的聲音已經作出了警示的徵兆，國家豈可掩耳不聞，狀若太平無事乎？遑論視之為「挑嗾動亂」之源？ 英國哲學家培根在著名的論文集中，有一篇名為《論騷動》，其中有一段精采的敘述： 「人民如有痛苦與不滿之情緒，只要他們稍加節制與不使用恫嚇的方式，即應當給予適當的自由，讓其發洩出來！否則將會如同身體內有不潔之血液一般，若壓抑不將之排泄出體外，反而會強沁入五臟六腑，滋生惡瘡與毒瘤！」 這是多精采的比喻！將人體體內之毒液排除在外，所謂的「身體排毒說」，引伸到准許人民訴說國家施政、法令規範不良⋯⋯等弊端，提醒政府慎謀對策，採取妥善的因應措施，平抑人民的怨懟，豈不正是一種「社會排毒論」？早在民主社會發達前的三百年，培根已經提出了廣開民意的「社會排毒論」，真知灼見值得吾人佩服也！ 故吾人對國民集體行使之集會遊行權利，固然承認具有「社會排毒」的積極功能，而非將之視為「洪水猛獸」危險之舉。但另一方面，誠如培根所言，民眾這種情緒的宣洩，其前提要件也必須是「只要他們稍加節制與不使用恫嚇的方式」，正符合了保障人民集會遊行的前提要件，在於堅守「和平性」原則。本文前述提及的歐洲安全暨合作組織下屬的民主體制與人權署，推動各國提升保障人民集會遊行制度所發行的「和平集會基本原則」，便是將人民集會權利定位為「和平集會」（Peaceful Assembly），可知捨棄「和平性」，即無所謂的集會遊行自由權利可言。 本號解釋作出後，雖然多數意見對於許可制的合憲性並未加以挑戰，但本席期盼外界切勿將本號解釋作為阻擋立法院日後修法，改採報備制的「絆腳石」！本號解釋多數意見最多僅在重申承認立法者擁有選擇許可制或報備制的自由。更重要者，立法者應當從速啟動集會遊行法的修法程序，務實地將關於偶發性與緊急性集會遊行的相關規範，納入修法範圍之中。 提筆至此，本席由舊筴中翻閱到本席在二十五年前（民國七十七年十二月），所發表的「示威的基本法律問題」論文（註十八），曾經援引德國偉大法學家耶林（Rudolf von Ihering）的大作「為權利抗爭」的一句名言：「勿為不法，固然可嘉；但不容忍不法，更為可貴。」並認為甫完成之集會遊行法頗多缺失，應當從速檢討，參考德國先進法制，將偶發性集會遊行，及維護集會遊行和平性的各種管制措施等先進制度，皆納入該法之中，俾使「法治國黃昏」的噩夢不致出現。 然而二十五年後本席檢視該文，對照我國集會遊行法現狀，與當時相比，並無太大的進步。本席不禁慨嘆：我國集會遊行法制的更新，何其「蝸步」矣！故本席期盼新的集會遊行制度能夠盡快脫胎換骨而生，讓我國集會遊行法制能夠達到兩重效果—既能順暢「社會排毒機制」，同時避免我國陷入「法治國黃昏」之境界。 |
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