大法官解釋 釋字第718號 |
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| 公佈日期：2014/03/21 |
| 解釋爭點 |
| 集會遊行法申請許可規定未排除緊急性及偶發性集會遊行之部分，違憲？ |
| 三、「偶發性」與「緊急性」集會遊行的許可與管制 （一）「偶發性」與「緊急性」集會遊行二分法的商榷 相對釋字第四四五號解釋對偶發性集會遊行採取廣義解釋，明白宣示不適用事前許可制的規定。本號解釋多數意見不採廣義解釋，反被集會遊行法之文義所侷限，將之區別為偶發性及緊急性集會遊行兩種行為態樣。如此不免造成論理上之混淆，令人眼花撩亂。試觀之解釋理由書第二段即有下述的闡釋：「惟就事起倉卒非即刻舉行無法達到目的之緊急性集會、遊行，實難期待俟取得許可後舉行；」此為「緊急性集會遊行」（Die Eilversammlung），對比起：「另就群眾因特殊原因未經召集自發聚集，事實上無所謂發起人或負責人之偶發性集會、遊行，自無法事先申請許可或報備」的偶發性集會遊行。條件上有「事起倉促非即刻舉行」不可與「因特殊原因未經召集自發聚集」差別，難道皆非基於突發事件不成？答案顯係否定，是否能夠明確區分乎？可見兩者差異僅在於有無發起人或負責人而已。 惟本號解釋多數意見卻將偶發性與緊急性集會遊行，加以區分。將集會遊行法第九條第一項但書規定：「但因不可預見之重大緊急事故，且非即刻舉行，無法達到目的者，不受六日前申請之限制。」解釋為適用於緊急性集會遊行之上，而仍必須事先申請（等待主管機關至長二十四小時之決定許可與否期間），然此項規定，卻不及於偶發性集會遊行。並賦予另外的法律效果：「另就偶發性集會、遊行，亦仍須事先申請許可，均係以法律課予人民事實上難以遵守之義務」對此，多數意見認為有違憲之虞。 這種將緊急性集會遊行與偶發性集會遊行區分，前者須事先申請，但有二十四小時的主管機關裁決等待期限；後者則無此等待期限，前者的之違憲理由為「事出倉促所不及」；後者則基於「因無負責人與發起人，自無法事先申請許可」，並援引釋字第四四五號解釋「許可制於偶發性集會遊行殊無適用之餘地」的意旨，認定其違憲。 多數意見這種二分法的理論，不無破綻存在。首先，難道偶發性集會遊行並非事出緊急、無法適用第九條第一項但書的規定？該條既然提出「不可預見之重大緊急事故」與「非即刻舉行無法達到目的」，豈非偶發性集會遊行舉行的理由？這種強制區分頗有「僵硬解釋法條」之憾！其次，不論緊急性或偶發性集會遊行，都是事出倉促而不及申請，此時不論有無負責人或發起人，都已經來不及申請。故才有「不能強人所難」的「課予人民事實上難以遵守之義務」。可見兩者均有相同的違憲理由，多數意見特別援引的釋字第四四五號解釋，作為肯認偶發性集會遊行並不適用許可制之立論，更是極大的錯誤，按上述釋字第四四五號解釋所提的偶發性集會，是指「廣義」的偶發性集會遊行也。 （二）修法的方向—偶發性集會遊行「無庸報備」與緊急性集會遊行採「即時報備制」？ 本號解釋多數意見值得肯定之處，在於解釋理由書第二段所提及：「至為維持社會秩序之目的，立法機關並非不能視事件性質，以法律明確規範緊急性及偶發性集會、遊行，改採許可制以外相同能達成目的之其他侵害較小手段，」表明立法者應當針對非常態性集會遊行，進行妥善的規範。質言之，除不得再採行許可制外，尚可採行報備制或透過符合比例原則的其他手段方式來予以規範。 若以各國相關立法例而論，立法者存在的選項實在有限，例如除單純負擔事後法律責任之追懲制（即集會遊行後產生的違法行為才予以追究）外，凡其他事前的管制措施最多只有報備一途。以自始實施的報備制的德國為例，其對廣義偶發性集會遊行，德國聯邦集會遊行法透過聯邦憲法法院的判決，宣告並無報備制適用之餘地。然各邦仍有區分緊急性集會遊行或偶發性集會遊行者而有不同之規定，例如巴伐利亞邦二Ｏ一三年集會遊行法第十三條第三項規定：「如應緊急事故而有緊急室外集會之必要時，主辦人應當最遲在公告集會時，以電報、電話、文件及電子通訊方式簽名向主管機關與警察機關報備。」同條第四項：「出於突發事件而無組織、無負責人之偶發性集會，前項的報備義務可免除之。」 早在德國聯邦憲法法院一九六八年的作出判決時，已有兩位法官Seibert以及Henschel提出不同意見，認為應當區分偶發性事件及緊急性事件。對於偶發性事件，立法者應為例外而免除報備義務之明確規定，不能利用釋憲者採取排除解釋的方式，來彌補立法者的缺失。而在緊急性集會遊行方面，既然和一般集會遊行性質無太大的差異，只要免除僵硬之「四十八小時前」報備義務即可，惟應規定負有「立刻報備」之義務，主辦人一有舉行緊急集會遊行之意志時，即應履行報備的義務，俾使主管機關及早得知想關訊息而有較充裕的準備應變時間，這亦是德國聯邦集會遊行法採取報備制之立法目的，不能免除緊急性集會遊行負責人此項「維持社會秩序之協同義務」，並皆應在法條中明白宣示。 巴伐利亞邦很明顯採納上述兩位法官之見解，將非常態性集會遊行這種區分兩種不同行為態樣，並賦予不同的報備義務，此是否為本號解釋大法官所建議之修法方向？似乎未盡明瞭，但仍不失為可取之立法方向。 |
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