大法官解釋 釋字第710號 |
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| 解釋爭點 |
| 兩岸條例就強制大陸地區人民出境，未予申辯機會；又就暫予收容，未明定事由及期限，均違憲？ 強制出境辦法所定收容事由未經法律明確授權，亦違憲？ |
| 在我國已成為國內法的公民與政治權利國際公約第二十三條第一項及經濟社會文化權利國際公約第十條第一項第一款，都有下述的規定: 「家庭與社會之自然基本團體單位，應盡力廣予保護與協助。」故家庭團聚已成為國際社會承認的普世人權。 大法官早在本院釋字第四二二號解釋中，已將之列入憲法保障的領域。此更是當今歐美先進各國視為涉及人性尊嚴的重大法益。本號解釋僅僅提出了「強制經許可之大陸配偶出境，影響人民之婚姻及家庭關係至鉅，更應審慎」（解釋理由書第二段）的文字。但此敘述似乎僅有「訓示」的效果，且在此提出「更應審慎」的意見後，卻也對於此「影響人民婚姻與家庭關係至鉅」的強制出境規定，只要求給予申辯的機會，即足以滿足憲法上的正當法律程序！ 倘若大法官認為人民的婚姻與家庭關係的法益有極高的防衛價值，豈會僅僅賦予「申辯機會」即可達到防衛效果？吾人比較本院前一號解釋（本院釋字第七Ｏ九號解釋）涉及到人民財產及居住權利的都市更新程序，已經提出：為了保障人民財產及居住權的正當法律程序，不僅僅只是申辯的機會而已，還必須包括了：行政機關應當設置適當之組織以審議都市更新之聲請、應舉辦聽證讓人民有陳述意見之機會及行政機關必須斟酌全部意見後，方得作出行政處分[3]。 兩相比較之下，大法官對於人民居住與財產權利保障之周延，以及對所謂「憲法正當法律與行政程序」的內容與程序，顯然比人民家庭與婚姻法益，有截然不同的判斷標準也。 二、正當法律程序的「羅生門」現象？ 本號解釋雖然援引了正當法律程序的原則來保障經合法入境的大陸地區人民，應和獲得居留權之大陸地區人民一樣，於強制出境前擁有申辯的機會。同時宣示治安機關暫時收容大陸地區人民時，應以書面告知受收容人暫時收容原因及不服之救濟方法；受收容人一經表示不服，或要求由法院審查時，暫時收容機關也應於二十四小時內，移送法院裁定是否收容(解釋理由書第三段)。雖然本席認為此見解對於改變現制，是有正面的價值，但此種低標準的改進，也僅是達到兩公約期盼的低標準，即屬於「小善」的目標而已。 本號解釋賡續本院釋字第七Ｏ八號解釋的立論，拒絕法官保留原則的適用，認為可由治安機關進行決定大陸地區人民之強制出境。已經否認讓法院作為保障人身自由的「保衛者」的角色。以本院大法官一貫之解釋觀之，只要涉及到人身自由的剝奪，已經嚴重到類似刑罰的程度時，不論是否屬於刑事被告，都應受到憲法第八條人身自由之保障（本院釋字第三八四號、第三九二號及第六三六號解釋）由於人身自由為普是人權，不分國籍皆應擁有，乃法治國家共同原則（本院釋字第七Ｏ八號解釋），且鑒於人身自由已為普世人權，大法官本院釋字第七Ｏ八號解釋亦承認此為不分國籍者皆應享受之人權，並乃法治國家之通則，本號解釋當應延續之。為了維繫本院大法官重視人身自由，以及實施法官保留的「體系正義」，對於剝奪外國人及大陸地區人民人身自由的決定，應當交由法官裁決，方符合憲法之規定矣。此外復以我國對外國人及大陸地區人民入臺資料已全部電腦化，復加法院遍佈全國，實施法官保留的客觀條件幾乎沒有任何窒礙可言。本席在本院釋字第七Ｏ八號解釋號不同意見書已經一再指陳之，然而本號解釋卻未對此缺憾重新檢討，以致有一錯再錯之憾！ 又與本院釋字第七Ｏ八號解釋一樣，本號解釋也援引正當法律程序的原則，兩號解釋皆承認治安機關於強制收容待遣返之外國人與大陸地區人民後，需要一段「合理作業期間」。此合理作業期間無庸獲得法官許可，故可稱為是「行政特權」之裁決空間。為兩號解釋在合理作業期間上，卻有不一致之情形。本院釋字第七Ｏ八號解導出了外國人遣送合理作業期間為十五日為上限，即連立法者也不得延長之；對大陸地區人民遣送作業，本號解釋卻未設此上限，交由立法者決定。同樣地，對外國人暫時收容必要時可達六十日（入出國及移民法第三十八條第二項）；對大陸地區人民暫時收容作業則交由立法者自由決定。本號解釋雖然仍宣示，超過法定暫時收容期間後，仍須由法官決定是否繼續收容。但對外國人與大陸地區人民差別待遇之大，已極明顯矣！ 既云正當法律程序，理當可由立法者依據事務本質以及事務不同特性，而容有在目的、方式與程式上的差異。但必須有一定的思維與判斷標準。對於類似的案例，如有異於前例時，理應詳盡說明的義務。這也是立法與司法必須尊奉「體系正義」、避免恣意的「自我節制」。否則每一案都可你說我言、自認其是，將會嚴重的敗壞法律安定性的原則。 就以正當法律程序與剝奪人身自由的關係而言，本院大法官解釋過往對人身自由的剝奪採行嚴格的標準，並實行法官保留，已形成定律。誠然在不具有處罰性質而有保護個人利益性質之拘禁（如本院釋字六六四號解釋對少年虞犯之預防性收容）；以及兼具私益與公益之防護性拘禁（如本院釋字第六九Ｏ號對感染傳染病者之隔離處置），本院大法官縱使擺脫以往見解，而認為無庸實施法官保留。但此例外之見解亦不牴觸以往保障人身自由的嚴格標準。 然如今接連兩號涉及剝奪人身自由，且屬於類似刑罰性質的解釋，同樣援引保障人身自由與正當法律程序之原則，不但作出與以往類似案例不同的結論。除了不實施法官保留原則外，對於大陸地區人民被剝奪自由者，只要求主管機關給予申辯的機會而已。對比本院釋字第四九一號解釋賦予公務員，遭到免職處分時，應在處分做成前，給予申訴的機會，作為權利救濟第一步（其次還有立場公正之委員會決議、處分應附記理由及救濟程序之訓示等）。在此涉及人身自由之行政處分卻僅給其採最低標準的人權保障之申訴一途，其保障密度甚低矣！ 再仔細分析本號及本院釋字第七Ｏ八號解釋的理論架構與結論，也相互齟齬。如此一來，正當法律程序原則的闡釋與人身自由保障的功能，便形成「三頭馬車」，本席也不禁想起日本文學家芥川龍之介的名作「羅生門」—正當法律程序的概念，果真幻化為各說各話的「羅生門」乎？ 特別是本號解釋多數意見仍將正當法律程序原則作為解釋的主軸，來捍衛大陸地區人民的人身與遷徙自由，也令人覺得有「明察秋毫、不見輿薪」之憾！前已論及，兩岸關係條例第九十五條之三，既已明白排除了行政程序法之適用，顯示出立法者不欲將確保依法行政與防止行政權濫用最重要的利器—行政程序法之規定，適用於兩岸事務上，從而剝奪了涉及兩岸人民權利事務獲得正當法律程序保障之機會。故在兩岸事務上防止行政機關可能濫權的規範，例如行政程序法第一Ｏ二條以下關於作出限制或剝奪人民自由與權利處分前，應給予陳述意見的機會或舉行聽證；行政程序法第一一七條以下有關行政處分的撤銷、廢止與信賴保護相關規定等，都不能適用在兩岸事務的行政處分之上。從而，行政程序法第四條至第十條，關於行政行為的一般原理原則例如依法行政原則、內容明確性原則、平等原則、比例原則、誠信原則、對當事人有利不利情形應一律注意及裁量權的界限等，都應對兩岸事務之行政權行使有拘束力，但既然具體的程序已排除適用，上述原理原則便顯得空泛而無力。 本號解釋多數意見卻不論究行政程序法的「排除適用」，反而斤斤於個別事項（例如給予申辯機會）的法律正當程序之實踐，其效果當屬片面、微末矣。豈不知「皮之不存，毛之焉附」之道理乎？此在小枝節的努力，期盼兩岸事務都能實踐正當法律程序，豈非「緣木求魚」乎? |
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