大法官解釋 釋字第710號 |
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| 解釋爭點 |
| 兩岸條例就強制大陸地區人民出境，未予申辯機會；又就暫予收容，未明定事由及期限，均違憲？ 強制出境辦法所定收容事由未經法律明確授權，亦違憲？ |
| 本席雖認部分贊同本號解釋多數意見之見解，但不同意之處亦夥，本號解釋似應以下列憲法理論作為立論之架構，爰提出部分不同意見書於次，以盡言責： 一、法益的保障重心及兩岸關係條例立法的「憲法委託」性質 （一）大陸地區人民基本人權的保障與可限制性 本號解釋多數意見雖然暢言憲法第八條保障人身自由、正當法律程序以及遷徙自由的重要性（解釋理由書第一段），但卻強調了大陸地區人民入境臺灣的自由，可以受到法律的限制，並且援引憲法增修條文之前言及第十一條明文規定（解釋理由書第二段）。似乎將大陸地區人民入臺的權利以及其權利義務都可由立法者為特別之規定。 這種將大陸地區人民的基本人權，完全交由立法者來決定的見解，顯然將大陸地區人民的人權保障，繫乎立法者的決定-憲法在此乃採取「憲法授權」的立場，完全可由立法者審時度勢賦予大陸基本人權的種類及其限度。 上述立論顯然忽視了憲法亦應當對大陸地區人民以及外國人民，都應當發揮「人權保障者」的功能。這正是文明與法治國家憲法的寫照。對本國人及非本國人，公權力不得為過度之濫用，更須維護人性尊嚴，甚至包含法治國家的基本原則，例如「禁止空白授權原則」、「權力分立原則」都不應排除適用，已是國際社會的基本原則盡。 儘管我國憲法增修條文第十一條已明文規定：「兩岸人民權利義務關係及其他事務，得為法律特別之規定。」此規定僅係一個「價值中立」的「憲法委託」（Wertneutraler Verfassungsauftrag）。憲法增修條文授權立法者可為差別待遇，其目的僅僅是提供立法者在規範兩岸事務時，可以免除來自憲法第七條平等權的「立法障礙」—人民不應來自於地域之差別而有法律上之不同對待。縱然立法者在排除了牴觸平等權的疑慮外，並非表示立法者擁有完全的立法裁量權，可以不顧其他憲法與法治的基本原則。在法律規範的位階上，縱然此兩岸關係特別法律的授權，來自於憲法增修條文第十一條，儘管具有憲法位階，但修憲條文本身也不能牴觸法治國原則的重要核心價值，包括基本人權價值的肯認（本院第四九九號解釋已明白宣示斯旨）。 故大陸人民的基本人權，可以具有「可限制性」（Die Beschrankbarkeit），如同臺灣地區人民的基本人權可受到法律限制，本質上無太大的差別。增修條文對立法者規範兩岸事務的特別授權，應當稱為「憲法委託」，而非「憲法授權」，乃在於立法者應當服膺法治國家理論，同時這種期盼立法者持續的隨者社會發展，主動的立法與修法，讓憲法的理念「實踐與充實」在該領域內，是憲法之寄望於立法者的積極作為之上[2]。 另外兩岸關係之授權，乃一種「價值中立」的憲法委託，是因為增修條文並未（亦不可）有任何歧視大陸地區或臺灣地區人民的立法授權。質言之，該增修條文規定並不可解讀為「歧視授權」，否則即會造成同一部憲法前後理念相互矛盾的結果，此亦本院釋字第四九九號解釋宣告若干憲法增修條文違憲的理由。立法者無疑負有斟酌社會主客觀環境之需要，且在具有正當性理由時，方可為差別待遇之規定。此時是否存有正當性理由以及手段是否合乎目的與比例原則，都將受合憲性的檢驗。 本院大法官在過去有若干解釋涉及到兩岸人民關係時，似乎對於若干法治國的原則例如「授權明確性」、「法律保留原則」有採取較低的門檻（例如本院本院釋字第四九七號解釋）或是對於大陸地區人民來臺後的工作權限制，則採取最低的審查基準「立法有無明顯重大瑕疵」為已足（本院本院釋字第六一八號解釋），反之對臺灣地區人工作權，如果涉及於職業自由客觀之限制時，即應當採行最嚴格之審查標準（本院本院釋字六四九號解釋），這些案例都顯示本院大法官在承認立法者在兩岸事務差別待遇上，享有大幅度自由判斷之權限也。 本號解釋多數意見似乎不免仍延續此自由授權的想法，最明顯的一例，莫過於承認行政機關擁有決定暫時收容的合憲性，包括「執行遣送所需合理作業期間」、「合理之暫予收容期間」等，僅需有法律或法律具體明確授權之命令規範者即可，無庸比照本院釋字第七Ｏ八號解釋中，對外國人執行遣送合理作業期間規定不得超過十五日。即可見大法官對概括立法授權之合憲性的容忍度甚大矣。 縱不論前揭多號解釋作成時，兩岸關係之和緩與今日已非可同日而語，但隨者兩公約（聯合國公民與政治權利公約、經濟社會文化權利公約）成為我國國內法後（兩公約之施行法於民國九十八年四月二十二日制定公布），上述容忍立法者自由裁量差別立法的情勢已遭到衝擊。對此本號解釋解釋理由書第二段也援引聯合國公民與政治權利公約第十三條規定，認定強制經合法入境之大陸地區人民出境，必須履行正當法律程序。此說明了憲法對於立法者的自由裁量之授權，其容忍度應有日漸萎縮之趨勢，這是值得鼓勵的現象。 惟實體法上這種漠視或忽視法治國原則的授權，仍不乏其例。除了處處可見的「概括授權」，顯示出授權明確性原則幾乎無法在兩岸關係條例中獲得實踐外，最明顯的莫過於規範國家行政行為最重要的準據法—行政程序法，被兩岸關係條例第九十五條之三規定，明文排除適用之。此條文是在民國九十二年十月二十九日增訂公布，援引行政程序法第三條第三項第一款之規定：涉及「國家安全保障事項之行為」，立論是臺灣地區與大陸地區人民來往有關事務，不適用之。其立法理由為：「此種事項攸關國家安全與利益，故得排除行政程序法之程序規定。爰增訂本條，以資明確。」 按兩岸人民的關係，許多都是民事、刑事及行政法性質，豈能概括列入類似「軍事行動」或其他敵對性與潛在敵對性的行為領域？因此將兩岸關係事項全部列入「攸關國家安全與利益」，而一概排除行政程序法之適用，是戒嚴心態的重現，嚴重違法法治國加之原則，顯然牴觸比例原則，也種下本號解釋許多矛盾的種因。 （二）本案「法益重心失焦」—應重視的法益，厥為人民的婚姻與家庭基本權 本號解釋多數意見似乎也忽視了本號解釋乃涉及到人民婚姻與家庭的法益，並應作為指導、形塑本號解釋法益保障的重心所在。此「法益重心的失焦」現象，最具體明確的莫過於在本號解釋解釋理由書第二段中，強調保障人民的人身自由，以及援引聯合國公民與政治公約第十三條，保障合法入境者應享有遷徙自由的立論，從而導出受憲法上之正當法律程序保障之結論。論述中援引本院過去作成的解釋，其中包括了本院釋字第七Ｏ八號解釋。就後者而言，本號解釋多數意見宣示應對暫時收容者賦予急速之司法救濟程序之見解，也源於該號解釋。顯然本號解釋多數意見肯認本案的法益，和該號解釋並無不同也。 上述見解似是而非！本院釋字第七Ｏ八號解釋乃遣送以一般理由非法入境與居留之外國人而言。本號解釋的對象雖然包括通案性質之可能性，但原因案件、及具體爭議的規範，卻都針對在來臺團聚，以及涉及所謂通謀虛偽婚姻之情形。其中牽涉到人身與遷徙自由，乃是一般性質的法益侵犯？，但卻有兩種「加重程度」的法益侵害，則是本院釋字第七Ｏ八號解釋所未涉及的家庭團聚與婚姻的法益。這是構成人倫秩序的重要法益。這是構成人倫秩序的重要法益，世界人權宣言之序言第一句指出：「鑒於對人類家庭所有成員的固有尊嚴及齊平等的、不移的權利之承認，乃是世界自由、正義與和平的基礎。」該宣言第十六條也規定：「家庭是自然的與基本的社會單元，並應受社會和家庭的保護。」 |
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