大法官解釋 釋字第709號 |
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| 解釋爭點 |
| 都市更新條例關於都市更新事業概要及計畫之審核程序規定，違憲？ |
| 三、實務上政府機關常有從聽證逃向公聽之傾向，應加以防止 （一）行政程序法第五十四條至六十六條、第一百零二條至一百零九條規定聽證與陳述意見。另行政程序法第一百零二條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」其立法目的係為避免行政機關恣意義專斷，並確保相對人之權益。 （二）行政程序法中之聽證規定，值得探討者為，行政程序法自九十年實施十二年多來，行政機關真正依其規定舉行聽證者可說鳳毛麟爪[10]。而公聽之概念並未有法令明確界定，有些法律如環境影響評估法，更將原來法律規定之「聽證（hearing）」改為「公聽會（public hearing）」[11]，如此產生當環境影響評估法未規定者，是否有行政程序法第一百零二條適用之疑義？似有「從聽證逃向公聽」之虞[12]。 （三）吾人認為，行政程序法中之聽證應是一個上位概念，換言之，其包含行政程序法中所定之狹義概念之聽證，也包含一般所謂的公聽。如此解釋之正面意義在於：一、行政程序法中之聽證乃相當於行政法總則規定，依此，相對於其他行政法各論中，無論其用的是聽證、公聽、說明會等，若其關於聽證漏未規定或規範密度不足等，應有行政程序法之適用，尤其是第一百零二條：類似侵害保留之規定。二、避免公聽概念不一致所引起解釋適用時之困擾。三、避免行政機關於行政法各領域「從聽證程序逃向公聽程序」[13]。 參、都更程序與階段化（多階段）行政程序（gestuftes Verwaltungsverfahren） 又關於都更程序規範，基於所規範者為具複雜利益關係，因此採取類似所謂階段化行政程序（或稱多階段行政程序）[14]之方式。此與傳統之多階段行政處分為多機關所為單一行政處分者不同。於都更程序之實施，一般至少透過三至四個階段之行政決定，且各個階段之決定具有外部效力，當事人可對其決定加以救濟，例如都市更新地區單元劃定階段、都市更新事業概要核准階段、都市更新事業核定、與權利變換等階段所為之決定。則多階段行政程序之法性質為何，當事人於各階段若對行政機關之決定不服，能否提起救濟？ 都更程序除具有屬都市計畫一環，性質上為行政法學上之行政計畫之行為形式。同時基於所規範者為具複雜利益關係，而因此採取類似所謂階段化行政程序（或稱多階段行政程序）之方式。此與傳統之多階段行政處分為多機關所為單一行政處分者不同。而相對地，於都更之實施，透過至少三至四個階段之行政行為，且各個階段可能具外部效力，當事人常可對其決定加以救濟，例如都市更新地區單元劃定階段、都市更新事業概要核准階段、都市更新事業核定、與權利變換等階段。如此之分階段，對於複雜之行政決定有其正面功能與效益，比較法上德國之有關重大汙染性設施之興建，運用此一許可程序，例如原子能法上核設施之設置與運轉許可程序[15]。但此一程序之落實前提為每一階段皆能明確與可掌握，否則當事人於階段化行政程序中，其權利未蒙其利反先受其害。因此，於都更程序之實施，各個階段應加以整體觀察，且各階段之決定具有外部效力，當事人可對其決定加以救濟，例如都市更新地區單元劃定階段、都市更新事業概要核准階段、都市更新事業核定、與權利變換等階段所為之決定是。 一、多階段行政處分 多階段行政處分概念未必有統一之見解，但一般指多數階段（Mehrstufigkeit）之概念來確立，由其與一個行政處分之作成相聯結時，多數階段意指多數之行政機關，共同協力於一個行政處分之作成，原則上牽涉到許可機關、上級機關或監督機關。以建築許可為例，依德國聯邦建築法第三十六條第一項第三款及第三十五條第二項之建築許可，屬於此所謂多數階段之行政處分。上級機關之協同行為，基於減輕人民權利保護負擔之理由，並不具備外部效力，而只是行政內部之行為。由於多數階段性，已常在行政法總論被使用。其缺點在於：1.公開、透明之欠缺；2.複雜問題，如利益衡量、分配，無法細緻地決定；3.救濟管道不足。 二、階段化行政程序 （一）意義 以德國法上為例，在階段化原子能法許可程序之複雜決定過程，係分解成多數獨立之部分行為，這些部分行為均為行政處分整體之決定客體，由漸進或階段式地進行或者分配地、部分地來實現。階段化，指的是行政程序中決定客體之分割（分配），多階段之行政處分與階段化行政程序之區分在於：前者係指從行政機關層面之分配；後者則指決定複雜性之分配。 （二）採階段化行政程序之理由 為使複雜之行政決定可掌握，只有經由階段程序才可獲致。所有之階段程序係共同地在有關整體計畫有許可能力之終局許可給與前，對多數及詳細問題加以解明。 立法者將程序階段化之目的，在於其能克服複雜及不透明之決定客體，經由階段程序所獲致之複雜行政決定之可掌握性，可減輕許可機關對建設計畫審查與判斷之負擔。此見於原子能法之許可程序外，另見聯邦污染防治法之相關許可程序。 （三）階段化行政程序之特點 1.漸進具拘束力之前部分許可，原則上拘束後續程序。 2.計畫決定之特別處在於，從一計畫階段發展至另一階段，透過逐漸排除、選擇，然後內容上發展成為問題集中，最後形成計畫確定之決定。 3.每一部分許可，皆為有外部效力之行政處分，可對之提起救濟。 （四）階段化行政程序之重要性 程序之階段化，亦是法治國之任務，特別是法治國要求法之安定性、法之明確性與法之可預見性，經由對複雜決定之明白細分後，其程序對行政機關而言，自身可更明瞭它合乎法治國對程序上之要求程序更清楚與可掌握，決定標準亦更明確及更可預估。 （五）階段化行政程序之缺點 但是，學者Schmidt-Asmann亦警告，程序階段化亦有其危險，因為決定之階段行政處分作終結，為求法關係安定，所產生之選擇與異議分離，很容易造成程序不許變動及萎縮，如果各個程序階段及該階段之說明內容不能清楚確定與相互調適，則程序之進行將重複「克服一個不明瞭再迎向另一個不明瞭」[16]。同理，此點於都市更新之實施，亦應特別注意。 |
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