大法官解釋 釋字第692號 |
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| 公佈日期：2011/11/04 |
| 解釋爭點 |
| 子女滿20歲於大陸地區未經認可學校就學，不得列報扶養親屬免稅額，違憲？ |
| 首先，如為貫徹「重視教育」之目的，所謂「在校就學」理當從最廣義解，凡為學習之目的而參與機構舉辦的研習活動，皆為「在校」；如此一來，「在校」殆與「就學」無甚差別。惟多數意見卻以「所就讀者為當地（大陸）政府權責機關所認可之正式學校」為限，顯然不夠重視教育，如何自圓？！其次，就「考量納稅能力」之目的而言，凡為支持成年子女之學習而有所支出，必然影響納稅義務人之納稅能力，則所有學習支出理應一律允許列報免稅額，何以多數意見竟限制「就讀當地政府權責機關所認可之正式學校」者，才許列報免稅額？！ 多數意見所以有此不盡合乎（設想的）「立法目的」的「在校」限制，實其來有自。前引「理由書」第三段提出「在校就讀學」認定標準之首句（「再參酌前述於臺灣地區在校就學之認定標準‥‥‥」），已然道破。蓋財政部早在七十三年五月二十二日即以台財稅第五三七三七號函解釋：「原因條文」所稱「在校就學」者，在臺灣地區是否以具備正式學籍者為限，條文並未規定，惟立法原意應係指具備正式學籍者。[15]嗣於八十三年七月二十七日及八十四年十一月十五日並分別以台財稅第八三一六Ｏ二三二五號及第八四一六五七八九六號函重申斯旨。[16]既然前揭多數意見所設想的「立法目的」並非絕對，在臺灣地區「在校就學」可限於「入學資格經學校報主管教育行政機關核備，並領有學生證」之學校，何以在大陸地區「在校就學」即不能限於「其學歷經教育部認可」之大陸地區學校，多數意見並未有說明。 綜上，多數意見雖「設想」出兩個立法目的（「重視子女教育」及「納稅能力考量」），但因均非絕對之目的，尚難謂系爭函釋違反該「立法意旨」。尤其，所謂「在校就學」在臺灣地區亦有限制（限具有正式學籍之正式學校），並不違反前揭「立法意旨」；何以對在大陸地區學校有所限制，即屬違反前揭「立法意旨」？ 三、系爭函釋並未違反「一般法律解釋方法」 前揭「理由書」第一段補充的第二個理由，也無法成立。按照前引「理由書」第一段末尾之說明，所謂違背「一般法律解釋方法」似指系爭函釋業已「逾越法律解釋之範圍」。一般以為，法律解釋（statutory interpretation）應以法條「文義」依社會一般人客觀理解的意涵為範圍；逾此界線即屬「造法」，而非「解釋」。逾越法律解釋範圍的「函釋」欠缺正當性。 惟細繹系爭函釋，其內容並未逾越法律解釋之範圍。蓋限制須就讀於「學歷經教育部認可」之大陸地區學校，並未超出一般人關於「在校」二字所理解的文義範圍[17]。系爭函釋毋寧在限縮「在校」二字的文義範圍-- 限制僅「學歷經教育部認可」之大陸地區學校，才能列報免稅額；而非所有大陸當局主管教育行政機關核備的大陸地區學校，更非所有大陸地區學校，皆許列報免稅額。「限縮解釋」容有目的考量，法院可以審查該目的是否正當，然指責系爭函釋的限縮解釋「逾越」法律解釋範圍，恐有誤解。[18] 貳、系爭函釋合憲與否須作實質審查，才能判斷 系爭函釋既無從由形式審查，論斷為違憲，則須更為實質審查。系爭函釋的實質審查至少涉及兩項重要憲法問題，兩者在我國釋憲實務鮮有討論，本件原可有所貢獻。 一、主管機關解釋法律的「函釋」除顯然違法者外，法院原則上應予尊重 本件所爭執者，「函釋」內容之當否（合憲與否）。「函釋」為「釋示令函」之簡稱，正式名稱為「解釋性行政規則」（interpretative rule, norminterpretive Verwaltungsvorschriften），即行政程序法第一百五十九條第二項第二款所謂「為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實‥‥‥而訂頒之解釋性規定」。[19]除了訂頒「解釋性行政規則」外，行政機關為執行法律，易常以訂定「法規命令」（legislative rule, Rechtsverordnung）之方式，來闡釋法條意旨。「解釋性行政規則」除了闡釋「法律」規定之含意外，亦常用來闡釋「法規命令」之含意。 通說以為，「法規命令」與「解釋性行政規則」之區別有四：[20] （1）法規命令應有法律之明確授權，且需合於授權之範圍；解釋性行政規則之作成乃行政固有之權限（inherent power），無待法律授權。 （2）法規命令得規範有關人民權利義務之事項；解釋性行政規則僅得於法律條文文義範圍內解釋法律，不得增加法律所無之權利義務。 （3）法規命令之法效等同法律，對人民、行政機關與法院均有拘束力；解釋性行政規則僅拘束作成機關及其下屬，對人民不生拘束力。 （4）法規命令之訂定應經「預告暨評論程序」（notice and comment procedures）；解釋性行政規則依法僅須公布。 雖然「法規命令」與「解釋性行政規則」皆有闡釋法律意涵的功能，但因前述本質上的差異，先進國家的法院於審查兩者之合法性（legality）時，乃發展出不同的審查基準（standards of judicial review）。 以美國為例，聯邦最高法院在Chevron v. Natural Resources Defense Council案[21]明白表示：法院原則上應該尊重行政機關訂定發布的「法規命令」，不得任意以法院自己之解釋，取代行政機關以「法規命令」所為合理的法律解釋。[22]質言之，僅當法規命令所持見解「不合理」（unreasonable）或「不允許的」（impermissible）時-- 亦即有「恣意」（arbitrary）、「任意」（capricious）或「顯然違反法律規定」（manifestly contrary to the statute）之情形時，方得以法院之解釋取代法規命令之解釋。 Chevron案採取兩階段審查。面對法律解釋爭議，法院首先應判斷立法者對系爭問題是否已在法律中直接作了規定；如果立法意旨已臻明確，法院或行政機關即應遵循。其次，如果系爭法律對系爭問題未有直接規定，法院亦不得逕以自己之解釋加諸系爭法律，而應考慮行政機關訂定的法規命令對此所為之解釋是否為允許的（permissible）。[23] |
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