大法官解釋 釋字第794號
公佈日期:2020/08/28
 
解釋爭點
1.菸害防制法第2條第4款及第5款、第9條第8款規定是否有違法律明確性原則?
2.同法第9條第8款規定限制菸品業者以公司名義顯名贊助任何形式之活動,是否侵害憲法保障之言論自由?
3.同法第9條第8款規定限制菸品業者以公司名義顯名贊助任何形式之活動,是否侵害憲法保障之平等權?
4.衛生福利部國民健康署102年10月11日國健菸字第1029911263號函說明二是否違反法律保留原則、法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則?
 
 
解釋意見書
部分協同意見書:
大法官 蔡明誠 提出

本號解釋從保護國民健康角度出發,採取限制菸品促銷、廣告及贊助之觀點,認為本原因案件所涉及相關菸害防制法(下稱系爭法律)規定合憲,其出發點固不無道理。但菸害防制法(下稱系爭法律)第2條第4款(菸品廣告)與第5款(菸品贊助),及第9條第8款(下稱系爭規定),有關促銷菸品及為菸品廣告,與菸品贊助之關係為何,對系爭規定是否採取全面禁止(total ban; complete ban)或廣泛禁止(comprehensive ban)原則,菸品促銷、廣告及贊助行為之歸類及定性,及有關禁止菸品業者顯名贊助公益活動部分,從憲法基本權保障觀點,仍有再推敲之餘地。爰提出部分協同意見書如下:
一、系爭規定是否及於限制贊助行為,與菸品促銷、廣告及贊助之類型化及定性問題
關於限制菸品廣告之合憲性問題,涉及菸品廣告限制與商業言論之表意自由(freedom of expression;表達或表現自由)之關係。本院過去曾就商業廣告作成數號解釋[1],在菸害防制法修正後,配合時勢之最新發展,重新審查菸品廣告涉及商業性言論之限制是否合憲,因此,本件有受理之憲法上價值。
系爭法律是否採取全面(廣泛)禁止原則,有必要在進行本原因案件之憲法審查前,應就此先前問題,進行探究。[2]就菸品廣告等是否全面(廣泛)禁止問題,在學理上,有認為「世界衛生組織菸草控制框架公約」(WHO Framework Convention on Tobacco Control,WHO FCTC)生效後[3],世界各國皆受此影響而修法擴大禁止或限制菸品廣告,亦即採取廣泛禁止原則。但菸草輸出國與輸入國之立場頗有差距,且非政府組織(NGO)與會者亦深切期待能更廣泛禁止菸品廣告。經不斷折衝、妥協後,在禁止或限制菸品促銷、廣告及贊助,預留締約國究竟採取何種具體管控措施,有賴各國憲法意旨個別論斷之。[4]
有認為我國「菸害防制法」於2007年7月11日修正(自2009年1月11日施行)後,將菸品廣告由原則禁止改為全面禁止,因菸、酒、博弈等,係屬須受政府管控之「惡習商品」(vice products;嫌惡產品)廣告。鑒於菸品廣告性質雖屬商業廣告,仍涉及憲法表見自由之基本權利保障問題,在修正立法過程,採行政院版本之妥協方案,非屬全面(廣泛)禁止方式,而係列舉方式[5],就菸品廣告、促銷更為嚴格限制,以維護國人之健康。[6]系爭法律第2條第5款規定「本法用詞定義如下:五、菸品贊助:指對任何事件、活動或個人採取任何形式之捐助,其直接或間接之目的或效果在於對不特定之消費者推銷或促進菸品使用。」系爭規定明定「促銷菸品或為菸品廣告,不得以下列方式為之:八、以茶會、餐會、說明會、品嚐會、演唱會、演講會、體育或公益等活動,或其他類似方式為宣傳。」文義是否及於菸品業者(包含菸品製造、輸入或販賣業者)之贊助行為,仍有推敲之必要。
系爭規定中之「以茶會、餐會、說明會、品嚐會、演唱會、演講會、體育或公益等活動,或其他類似方式為宣傳。」細譯法條文字,其是否涵蓋菸品廣告、促銷及贊助三種之行為態樣,值得再推敲。從第9條前段「促銷菸品或為菸品廣告,不得以下列方式為之:」觀之,其僅使用促銷菸品或為菸品廣告,卻未提及菸品之贊助,且系爭規定之修正理由中,未如第1款[7]明示其係參考英國及加拿大立法例[8],第8款僅一般說明贊助公益活動為其活動方式及與第7款[9]合併修正之緣由。因公益活動有可能係由菸商自己舉辨,亦可能有菸商贊助他人舉辨活動。但如從前引第8款規定之文字而言,其並未明示包含系爭法律第2條第5款菸品贊助,因同條第4款另定菸品廣告,其係指以任何形式之商業宣傳(傳播)、促銷、建議(推薦)或行動(any form of commercial communication, recommendation or action)為其活動方式。至於菸品贊助,係指對任何事件、活動或個人採取任何形式之捐助(any form of contribution to any event, activity or individual)為其行為或活動方式。其“communication”譯為宣傳(傳播),“contribution”譯為捐助,兩者之用語,有所不同。細譯條文之脈絡(context),以上屬於手段,其因菸品廣告或促銷,與菸品贊助之定義,雖均論及「其直接或間接之目的或效果在於對不特定之消費者推銷或促進菸品使用」[10],但此係運用前述廣告、促銷及贊助三種手段所欲達成之目的(with the aim)。是有時雖難以區分菸品廣告與菸品業者贊助行為,但為使概念更加清楚明確,將手段與目的兩者區分為宜。從上述看法,或可參考菸草控制框架公約第1條第c款菸草廣告及促銷(tobacco advertising and promotion)與第g款菸草贊助(tobacco sponsorship)之定義規定,相互比照。因此,有關系爭法律有關菸品廣告與菸品贊助分別定義,固有所本,較無違憲之疑義。惟廣泛禁止之範圍,是否包括菸品贊助,還是嚴格限制之對象,僅在於菸品之廣告或促銷,抑係以行銷作為上位概念,包括傳統廣告及間接廣告,菸品贊助活動亦包含於前述行銷或間接廣告之範圍內。[11]由此可見,有關菸品贊助,與菸品之促銷、廣告或行銷之間,仍有再界定及定性之必要,因違反此等限制或禁止規範者,將發生一定之法律效力,例如製造或輸入業者、廣告業、傳播媒體業者或其他違反第九條各款規定者,處罰鍰,並按次連續處罰(系爭法律第26條參照),既有前述秩序罰之不利效果,自應符合處罰法定原則及構成要件明確性原則之要求。因此,如前述法律用語無法達成定論時,有關文字用語之界定及定性,宜參考菸草控制框架公約之用語,而就菸品促銷、廣告及贊助之行為或活動方式(手段),與其所形成對不特定之消費者推銷或促進菸品使用之直接或間接之目的(aim)、效果(effect)或可能效果(likely effect)之間,其可能涉及限制或禁止要件加以規定清楚,亦即更精準予以界定及定性,以杜爭議。
 
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