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大法官解釋 釋字第794號
公佈日期:2020/08/28
 
解釋爭點
1.菸害防制法第2條第4款及第5款、第9條第8款規定是否有違法律明確性原則?
2.同法第9條第8款規定限制菸品業者以公司名義顯名贊助任何形式之活動,是否侵害憲法保障之言論自由?
3.同法第9條第8款規定限制菸品業者以公司名義顯名贊助任何形式之活動,是否侵害憲法保障之平等權?
4.衛生福利部國民健康署102年10月11日國健菸字第1029911263號函說明二是否違反法律保留原則、法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則?
 
 
承前所述,系爭法律就菸品廣告、促銷及贊助用語,比較菸草公約規定,其明確性既有探究之必要。從法條用語與表達方式而論,系爭規定在立法技術上仍有待斟酌,尤其是系爭法律限制菸品之廣告與贊助用語之區分不明,故引起法律解釋及適用上之爭議。即在法律解釋及適用時,如忽略96年修正系爭法律之歷史解釋,而以全面禁止觀點出發,將難免造成過度寬泛解釋之結果,而引起過苛限制有關菸品受規範者商業言論自由之疑慮。換言之,本號解釋未採合憲性限縮或部分違憲作為審查結論,而採取完全合憲見解,固係基於全面(廣泛)禁止之理念出發,其理想自不容否定,但歷史解釋系爭法律第9條規定,並探究其立法意旨及目的,現行系爭法律第9條規定之存在,而無菸草公約第13條第1項有關廣泛禁止菸品之促銷、廣告及贊助之行為或活動之一般性規定,亦即其非採全面(廣泛)禁止菸品之促銷、廣告及贊助之立法原則,故在此情形,如採取全面(廣泛)禁止菸品之贊助,解釋第9條第8款規定,則不無疑問。如欲採取全面禁止原則,亦應盡速修正系爭法律,方為妥當。另本號解釋於此惜未利用此機會,要求相關機關再次重新檢討系爭第9條第8款及相關規定之解釋及適用所造成之爭議,並補強本院有商業言論自由界限之說理,藉以釐清系爭法律適用上之憲法疑義,實不無商榷之處。
二、全面禁止菸品促銷、廣告及贊助活動之理想及其審查密度問題
理想上,我們需要一套全面(廣泛)禁止菸品促銷、廣告及贊助活動之法律規定,甚至建構一個在供給面既無菸草產業或無菸商,且在需求面亦無菸品消費者之無菸(tobacco free)之生活方式或社會,如此固營造出極完美之境地。在此採全面(廣泛)禁止菸品之政策下,被認為其係屬立法者政策選擇或形成自由,自可能被肯認國家制定全面禁止菸品規定具合憲性。惟在現實狀況下,可從前述世界衛生組織菸草控制框架公約之制定過程可知,各締約國之利害關係不盡相同,在菸害防制之政策及法律規範,卻有不同強度之規範效果。在此情況,立法者或相關機關制定或訂定相關法令時,則難免須受憲法之審查。至於採取美國聯邦最高法院判決(例如Central Hudson案或其後陸續發展之審查標準)[12],或其他立法例之經驗(例如加拿大法院判決[13]),可能因其涉及公共利益之重要性,而異其審查密度。換言之,有可能涉及實質(重要)利益者,採取實質關聯之中度審查(Intermediate scrutiny),如涉及迫切(極重要)之國家利益(compelling state interest)(公共利益),則受嚴格審查(strict scrutiny)。因此,有關菸品之商業言論之憲法審查標準,其所採手段與欲達成目的間之關聯性,是否類皆採取中度審查標準,或未來仍可能因不同個案所涉及公共利益之重要性有所差異,而改採更嚴格或較低度之審查標準,亦不無可能性存在。因此,有關菸害防制法究竟採取全面(廣泛)禁止,部分禁止或附有條件禁止等立法原則,雖可能被認為其係各國立法者之立法選擇或形成自由之範疇,但立法者如選擇列舉規範模式,而限制菸品促銷、廣告或贊助活動時,該相關限制規定,仍不得牴觸法律明確性原則。換言之,如規定用語或內容不清楚明確時,則有違反法律明確性原則之疑慮。
三、展望―――代結語
在基本權之衝突調和方面,因本號解釋就菸品之廣告、促銷及贊助之限制與商業言論自由是否合憲之疑義,其涉及在憲法上國家採取維護國人健康之保護義務或措施時,同時國家亦干預或限制菸商之商業言論自由(表現自由)之基本權,兩者之間可能發生衝突,如存在於天平之兩端,需要利益衡量。故其在兩邊法益衡量加以「務實諧和」(praktische Konkordanz;實踐和諧)[14],基於憲法之同一性(Einheit der Verfassung),國家應務實就具體個案尋求雙方較佳之處理方案。本院解釋時,在衡量本原因案件之憲法保護法益後,期待就菸商之贊助行為或活動之限制與憲法上商業言論自由之衝突間,能作出符合比例性之務實諧和之憲法審查結論。總之,在尚未修法明確表示採取全面(廣泛)禁止制度之前,相關機關之解釋菸商之贊助行為或活動之概念時,如造成商業言論自由受到限制,則不宜率爾事前斷定系爭法律之限制規定,完全合憲或違憲,宜就個案情事,運用基本權保障與國家保護義務或干預措施正當化之間,進行務實諧和之利益衡量,亦即在衡量國家對國人健康權之保護與有關菸品受規範者之商業言論自由之憲法保障,使之符合比例性之合憲性判斷,以期公允。

【註腳】
[1] 本院解釋,例如釋字第414號(藥事法等法規就藥物廣告應先經核准等規定違憲?)、釋字第577號(菸害防制法命業者標示尼古丁等含量違憲?)、釋字第623號(兒童及少年性交易防制條例第29條違憲?)及釋字第744號(化粧品衛生管理條例第24條第2項及第30條第1項就違反同條例第24條第2項為處罰之部分,是否違憲?)等解釋。
[2] 學理上,有認為菸品廣告限制,未逾越憲法保障言論自由權、財產權及工作權等人民基本權利之範圍。全面禁止菸品廣告之規定,亦屬合憲範圍。因將菸商(或代理商、販售商等)之私利與欲達成公益目的放置於天平上,則規範菸品廣告之限制對於憲法保障人民基本權利之意旨,即未有失衡。(參照林承宇,菸品廣告限制與基本權利保護之研究,廣告學研究,22集(93年7月),頁87, 95以下。)
 
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