大法官解釋 釋字第774號 |
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| 公佈日期：2019/1/11 |
| 解釋爭點 |
| 都市計畫個別變更範圍外之人民，如因都市計畫個別變更致其權利或法律上利益受侵害，得否請求救濟？ |
前述保護規範理論，因係參考德國法之理論，故擬從德國法予以比較觀察。所謂主觀公權利（das subjektive öffentliche Recht）係為個人化之法律上力量（eine individualisierte Rechtsmacht），依規範或規範組合所衍生者[7]，不僅是公共利益，而且須有個人利益。如不具私益性，而僅是客觀法之權利反射（Rechtsreflex），即非屬主觀權利（subjektive Rechte）。換言之，須自己權利（ein eigenes Recht）受到侵害。[8]至於其是否屬於法律上保護之個人利益，則以解釋方式探究之，即以保護規範理論作為基礎。[9] 另在基本法第14條對於第三人保護（Drittschutz）方面，德國實務上因建築許可致生鄰地地下水遭受取消者，實務上於判斷其是否具有訴訟權能時，不認為其享有直接受基本法第14條財產權保障之鄰人防衛權（Abwehranspruch des Nachbarn）[12]，而是以個別法（das einfache Recht）作為判斷依據，認定其是否具有公法上鄰人保護之相鄰權（Nachbarrechte）。換言之，大多數一般性法規範未必包含鄰人保護（第三人保護）（die nachbarschützende (drittschützende) Wirkung）規定內涵，而是須透過個別法之解釋（Auslegung），探求法規範之意旨及目的（Sinn und Zweck），按個案客觀論斷之。 聯邦行政法院判決就保護規範理論所發展出之判斷標準[13]，認須從規定之文義解釋（Auslegung vom Wortlaut der Vorschrift）出發，尤其須探求規定之意旨及目的（Sinn und Zweck der Regelung）。不單以規範立法者於規範理由所呈現之見解，而係以規定之客觀意旨（規範化之規定內涵；normierte Regelungsgehalt）為準。例如在建築法中有關建設計畫部分，藉由建築線及建築界線所確認可能逾越地界之土地面積規定，原則上非屬於鄰人保護規範，因其通常僅是公共利益且未形成特別之「建築及基地法之命運共同體」（交換關係）（“bau-und bodenrechtliche Schicksalsgemeinschaft” （Austauschverhältnis）），是其須於建築計畫中確認具有特別就都市建築之秩序功能以外尚包含受保護之相鄰權作為論據。[14]前述保護規範理論運用於探求第三人保護之規範意旨及目的之順序，表列如下：  以上可見，德國法上運用保護規範理論，仍須從個別法規定之解釋，並透過公共利益（一般利益）與私益（私人之個別利益）間之利益衡量（Abwägung），且按個案客觀論斷其是否包含鄰人保護（第三人保護）之意旨。 日本行政救濟法方面，有關第三者之原告適格，須具有法律上之利益[15]，即原告適格之判斷基礎，係以有無法律上所保護之利益[16]，且須就法令之解釋判斷，屬原告適格之判定問題，換言之，其係行政法令之解釋問題。在法令解釋之判斷場合，係以處分之根據法令為中心，且為系爭處分之發動條件（即處分要件）所定之法令規定作為解釋之對象（例如建築確認係依建築基準法第6條，都市計畫法上之開發許可係依都市計畫法第29條）。此就第三者之利益所根據法令之處分要件所要求者，作為爭點。又原告之主張利益，不僅是法令保護之一般的公益，亦要求具有一定之市民之個別利益（即個別保護要件）。以上判斷標準，係日本最高法院所採之解釋方法，即所謂法律上保護利益說，有稱之為處分要件說。有關鄰近住民所主張之利益，如僅是一般的公益保護，尚有所不足，須可與公益區別之一定範圍者之個別利益受到法律保護（例如建築基準法），此即須具備個別保護要件。[17]例如鄰近住民就建築基準法保護市民之人身安全或環境保全之法令，為抽象的主張，則屬於公益目的規制之利益（即所謂反射的利益），非屬原告適格之基礎。鄰近建築物之所有人或居住者，就個人之利益，例如日照、通風、採光、傾倒等之保護，避難等之利益，如符合居住於一定範圍內之住民之個別的利益，則可能該個別利益與一般的公益有所區別。又就個別保護要件，而從建築基準法規定之目的解釋。例如就鄰接建築物之日照、通風、採光、火災之延燒、傾倒之危險等符合法規之保護要件，加上建築物或其居住者之身體之安全、健康、生命等保護之意旨。於此情形，有認為其符合鄰近建物之所有人或居住者之生命或身體之自由等個別保護之意旨。同樣情形，建築物與道路連接一定長度之規制，對於火災等之災害發生時之避難，保障滅火、消防活動之迅速進行，對其鄰近建物之所有人或居住者，亦得解為具有其生命或身體之自由等個別保護之意旨。[18]從前述日本法見解可知，係採法律上保護利益說，作為其判斷標準。 在我行政爭訟上有關鄰人爭訟問題，例如主管機關核發建造執照予起造人，鄰人不服提起訴願，請求撤銷該執照等情形，有認為其並非法律上利害關係人。不過，另有認為，可區分成「與訴願人利益相同之人」及「與訴願人利益相反之人」，後者因執照核發而侵害鄰人及周邊居民，得以利害關係人之身分，提起訴願及撤銷訴訟，有稱之為鄰人關係之利害關係人；並參考實務上判決，認於住宅區興建之建築物在冬至日所造成之日照陰影，應使鄰近基地有一小時以上之有效日照之規定，具有保護鄰人利益之目的，依保護規範理論，認其為鄰人保護規範，故該鄰人得以利害關係人之身分，對於訴願決定直接提起撤銷訴訟，無須再經訴願前置程序。[19]此說似以日照作為鄰人之個別利益，與前述日本將之與一般的利益（公益）連結，並認其係生命或身體之自由等個別保護之意旨，兩者似仍有差異。質言之，我國學說或實務是否將日照提升為主觀公權利或私法上絕對權之權利保護地位[20]，宜再進一步探討之。[21] 綜上，本號解釋所涉及鄰人保護（第三人保護）行政救濟之原告適格問題，宜從法規解釋探究其保護規範是否存在，並衡量其涉及一般的利益（公益）以外，是否兼具私人之個別利益（個人利益或私益），就個案客觀綜合判斷其有無法律保護之權利或法律上利益。 |
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