大法官解釋 釋字第774號 |
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| 公佈日期：2019/1/11 |
| 解釋爭點 |
| 都市計畫個別變更範圍外之人民，如因都市計畫個別變更致其權利或法律上利益受侵害，得否請求救濟？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 蔡明誠 提出 大法官 黃虹霞 加入 本件涉及行政爭訟兩造以外之其他第三人（特別是有關鄰人訴訟）是否得請求救濟問題，本號解釋認「都市計畫個別變更範圍外之人民，如因都市計畫個別變更致其權利或法律上利益受侵害，基於有權利即有救濟之憲法原則，應許其提起行政訴訟以資救濟，始符憲法第16條保障人民訴訟權之意旨。本院釋字第156號解釋應予補充。」惟有權利即有救濟原則，重點不單純在於給予救濟之機會，亦在於第三人係基於何種權利或法律上利益，得以請求救濟。於此固肯認本號解釋對於本院釋字第156號解釋予以補充，惟對於本院釋字第469號解釋所採保護規範理論，以及權利保護內涵，本號解釋未予以較明確指出，及未來如何運用本號解釋，仍有進一步推敲之必要，爰提出協同意見如下： 一、有關本院釋字第156號解釋之補充問題 本件解釋原因案件最高行政法院103年度判字第114號判決認依司法院釋字第156號解釋（下稱系爭解釋）意旨，尚難導出都市計畫法有關規定，就都市計畫之個別變更（或稱個案變更），對在變更範圍外之第三人，亦具有保護規範之功能，都市計畫個別變更範圍外之第三人，難以都市計畫之個別變更侵害其權利或法律上利益為由請求救濟，而駁回上訴。聲請人認系爭解釋就何謂「一定區域內」之人民有晦澀不明之處，向本院聲請補充解釋系爭解釋。 適格之當事人始有以自己名義在具體的訴訟事件中，實施訴訟之權能，此在民事訴訟中稱為訴訟實施權，行政訴訟則普遍稱之為訴訟權能（Klagebefugnis）。[1]如認其係行政爭訟上之利害關係人，依訴願法第1條及第2條與行政訴訟法第4條至第9條規定，自得提起訴願或行政訴訟，或參加相關訴訟或其他行政爭訟程序（例如參照訴願法第97條規定訴願人、參加人或其他利害關係人得向原訴願決定機關申請再審）。另如訴願法第18條規定，自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願；行政訴訟法第4條第2項明定，訴願人以外之利害關係人，認為第1項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向行政法院提起撤銷訴訟。另依行政訴訟法第9條規定，人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。[2]亦即原則上不採公益訴訟，例外以法律有特別規定者為限，得提起公益行政訴訟。 職是，如認為係行政爭訴中之法律上利害關係人，固得依行政訴訟法規定，請求救濟。較有疑義者，對於非行政處分之相對人，在德國實務上亦承認其有訴訟權能者，例如鄰人訴訟（Nachbarklage）。[3]對涉及行政爭訟兩造以外之其他第三人得否請求救濟，在我國法是否宜採用，值得探討。有認為行政法院訴訟權能認定，因向來採相對人理論，主張行政處分損害其權利之相對人，始得提起撤銷訴訟，故其訴訟權能認定較為嚴格，惟在第三人效力處分之場合或其他情形，例外對行政處分相對人以外之涉及本身權益者，許其提起訴訟。[4] 系爭解釋謂「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，依照訴願法第一條、第二條第一項及行政訴訟法第一條之規定，自應許其提起訴願或行政訴訟，以資救濟。始符憲法保障人民訴願權或行政訴訟權之本旨。」嚴格言之，係屬於在都市計畫個案變更之一定區域內之權利直接受到限制之人，解釋上似不包含區域外之第三人。是故本號解釋認應予補充。 二、從保護規範理論探究鄰人訴訟之問題 行政爭訟兩造以外之其他第三人（特別是有關鄰人訴訟）是否得請求救濟問題，基於保障人民財產權或生存權等基本權意旨，均有深入探究之必要。惟其範圍如太狹隘，則有為德不卒之疑慮，但如失之過寬，則可能影響行政處分之法安定性。因此，對於此等疑義，宜從比較法觀察，有關鄰人訴訟中第三人之內涵及適用範圍，特別是宜參考本院釋字第469號解釋所採保護規範理論，進行深入探討，並期有更周延之實務上解決方法。 保護規範理論為本院釋字第469號解釋所肯認，該號解釋係針對限制人民請求國家賠償之最高法院72年台上字第704號判例之解釋，上開解釋論及「法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟」。[5]換言之，其擴大請求救濟者之範圍。除立法者於法規明確規定特定人得享有權利外，即使法無明文規定，但經上述諸因素之綜合判斷一定範圍內之人，許其依法請求救濟。此於個案就法規範綜合判斷是否保護特定個人利益（亦即公益外兼具私益保護），則許其依法請求救濟。如從前開解釋之案件事實觀之，雖與本號解釋之原因案件不同，但就個案是否可援引保護規範理論，界定利害關係第三人之範圍，認定具有行政訴訟當事人訴訟權能，而得請求救濟（即如鄰人保護；Nachbarschutz），則具參考之價值。亦即，如特定之公法規範保障除公益之外，兼具保護私人之個別利益等一定要件，該規範可評價為「保護規範」（Schutznorm）時，人民得依該規範主張主觀公權利之存在。此即所謂保護規範理論（Schutznormtheorie）。[6] |
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