大法官解釋 釋字第774號 |
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| 公佈日期：2019/1/11 |
| 解釋爭點 |
| 都市計畫個別變更範圍外之人民，如因都市計畫個別變更致其權利或法律上利益受侵害，得否請求救濟？ |
| 根據本號解釋之解釋文，本席認為本號解釋至少在二層意義上補充了釋字第156號解釋：（1）都市計畫個別變更所保護的法益不僅限於都市計畫範圍內之人民，尚及於範圍外之人民。本席認為釋字第156號解釋，將主管機關變更都市計畫定性為行政處分，該定性具有對世之效力，對任何人而言均為行政處分，只是當事人究為行政處分之相對人，或非相對人之差別而已。至於非行政處分之相對人是否成為行政處分之利害關係人，則應依事實情況判斷，因此臺中市政府案判決認為都市計畫範圍外之居民就不是都市計畫個別變更之利害關係人，即誤解了本院釋字第156號解釋。本號解釋就此澄清解讀了釋字第156號解釋。（2）本號解釋已確認都市計畫法對都市計畫個別變更範圍外之人民具有保護規範的功能，確定終局判決理由包括「⋯⋯該解釋（指本院釋字第156號解釋）之意旨，尚難導出都市計畫法有關規定，就都市計畫之個別變更，對在變更範圍外之第三人，亦具有保護規範之功能⋯⋯」對此，本席認為釋字第156號解釋僅將都市計畫之變更定性為行政處分，但是對於變更都市計畫所依據之都市計畫法是否具有保護規範之功能，並未說明。因此確定終局判決指出釋字第156號解釋「尚難導出」都市計畫法具有保護規範的功能，如此結論不能認為錯誤解讀釋字第156號解釋，只能說是採取保守的立場。而本號解釋既然認為「基於有權利即有救濟之憲法原則」，都市計畫個別變更範圍外之人民亦得提起行政訴訟以為救濟，即肯認都市計畫範圍外之居民亦具有提起行政訴訟之訴訟權能，亦即肯認都市計畫法除了「改善居民生活環境，並促進市、鎮、鄉街有計畫之均衡發展」（都市計畫法第1條）等公共利益之外，亦具有保護特定人之意旨。就此而言，本號解釋實已補充了釋字第156號解釋所未表達之意見，可惜本號解釋只給結論，並未對此詳加立論，但參諸本院釋字第469號解釋有關法律規範保障目的探求之立論「如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，應即許其依法請求救濟」，本號解釋既認都市計畫個別變更範圍外之人民亦得提起行政救濟，即肯認都市計畫個別變更所依據之都市計畫法具有保護特定人之功能[1]。此外學者論述亦肯認都市計畫法具有個別保護之目的，更進一步肯認於變更區域範圍外之居民，如其生活環境利益可能因變更範圍內醫療大樓之興建及營運遭受不利益影響，應肯定其居於保護範圍之內，具有訴訟權能[2]，其見解與本號解釋之結論相同，足供參考。 三、釋字第156號解釋所稱之「一定區域」是否即指都市計畫個別變更範圍？ 釋字第156號解釋理由並未就「一定區域」之範圍作解釋。確定終局判決以釋字第156號解釋之解釋文及解釋理由中均有「直接限制」之要求而認為對都市計畫範圍外之第三人不具有保護規範之功能。本號解釋解釋文並未對釋字第156號解釋所指之一定區域，是否限於都市計畫變更範圍內作出說明，本號解釋解釋理由則指出釋字第156號解釋所稱之「一定區域內人民」指「都市計畫個別變更範圍內之人民而言」。 本席認為無論解讀釋字第156號解釋所稱「一定區域內」是限於都市計畫變更範圍內之人民，或是包括範圍外之人民，均不影響都市計畫變更範圍外鄰近區域之居民得提起行政訴訟之資格，只是其請求之基礎有所差異而已。 1、若認「一定區域內人民」限於都市計畫變更範圍內之人民，則對變更範圍外之人民，其性質仍為行政處分，只是範圍外之人民並非行政處分之直接「相對人」，若其權利、利益受侵害，仍可以「利害關係人」之身分提起訴願及行政訴訟。若是其利益與變更範圍內之居民並非一致而是對立，則須先探討作為行政處分基礎之法律（於本案即都市計畫法）是否具有保護規範之目的，已如前述二之討論。亦為本號解釋理由所採取之立場。 2、若認「一定區域內人民」並非限於都市計畫變更範圍內之人民，而包括變更範圍外之人民，只要其權利、利益因都市計畫之變更而受到直接限制或增加其負擔者，即為都市計畫變更之直接受害人，亦得以行政處分之相對人之身分提起救濟。 四、都市計畫範圍內、外居民之利害關係 本案都市計畫個別變更範圍外之居民與範圍內居民利害不一致，但依都市計畫之特性，也有可能變更範圍外之居民與部分變更範圍內居民之利益一致。可以想像之情況如將令人嫌惡之公共設施，如焚化爐、屠宰場、火葬場等規劃至都市計畫變更範圍內之邊緣，則鄰近這些設施而受影響之居民，不論位於都市計畫變更範圍內、外，均可認為利害相同。依前述三、2之立場，許變更範圍內、外之人民均以行政處分相對人之身分提起救濟亦無不可。若依前述三、1之立場，則認範圍外之居民非行政處分相對人，則此時範圍外之居民與範圍內之部分居民利益相同，由範圍外之居民以利害關係人之身分提起救濟，即不須考量保護規範理論[3]。 五、都市計畫變更範圍外居民有何權利或法律上利益受侵害尚有待檢證： 本號解釋確認都市計畫個別變更範圍外因都市計畫個別變更而權利或法律上利益受侵害者，得請求救濟。在程序上開啟了聲請救濟的大門。然而這些都市計畫個別變更範圍外之居民如何主張其權利或法律上之利益受侵害，其主張是否在實體上有理由，尤其是有關適足居住權、居住環境權等，應如何作為請求權之依據，均有待個案審理時判斷。 六、為何本院有關都市計畫法之解釋一再補充？ 本院對於有關都市計畫先後作了多次補充解釋（如釋字第156號解釋補充解釋釋字第148號解釋；釋字第742號解釋及本號解釋補充解釋釋字第156號解釋等），這一方面顯示都市計畫之變更對人民權益影響甚大，因為不動產是人民最重要的資產，為其安身立命之所在，而都市計畫對一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃（都市計畫法第3條）。其所規劃之內容對人民權益影響重大，人民所有的土地被劃定為住宅區、商業區、工業區、行政文教風景區，將影響土地之使用價值。另外受人歡迎之公共設施，如公園、學校、圖書館置於何處，又令人嫌惡之公共設施置於何處，亦均影響附近人民之生活與不動產之價值。因為人民權利意識高漲及都市計畫之複雜度，在此交相激盪之下，有關都市計畫之法律問題不斷湧現，此當亦是民主法治國家人民權益日益受到保障之展現。 【註腳】 [1] 李建良，保護規範之思維與應用－行政法院裁判若干問題舉隅，收錄於2010年行政管制與行政爭訟，頁273，100年11月。 [2] 林孟楠，都市計畫法之保護規範目的-評最高法院103年度判字第114號判決，法令月刊第67卷第12期，頁63至85，105年12月 [3] 同註[1]。 |
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