大法官解釋 釋字第723號
公佈日期:20140725
 
解釋爭點
以審查辦法規定全民健康保險醫療服務點數申報期限2年,違憲?
 
 
解釋意見書
協同意見書 :
大法官 蘇永欽
本件解釋認定全民健康保險醫事服務機構醫療服務審查辦法第六條第一項有關請求權時效的規定應以法律為之,因此違反法律保留原則,而侵害了憲法保障的財產權,和本席的看法,即全民健保法可以授權主管機關以命令規定有關請求權消滅的時效,但其授權必須達到較高的具體明確程度,否則仍然違反法律保留原則,在結論上雖無不同,但本席不同意請求權的消滅時效「只能」以法律直接規定,反而認為本件解釋主要援用的釋字第四七四號解釋已不合時宜,應予變更。此一理由的不同,涉及法律保留原則如何操作的重要問題,以下特以協同意見分四點加以說明。
一、法律保留作為基本權保障的原則
憲法第二十三條規定國家對於人民的自由權利僅得於必要時以法律去限制,這裡的法律保留要嚴格到什麼程度,並不清楚。不像德國基本法自始即有意的作差序化處理,就個別基本權的限制區分所謂「依法律」(durch Gesetz)、「基於法律」(aufgrund eines Gesetzes) ,乃至依一般性法律(die allgemeine Gesetze)或以「經聯邦參議院同意之法律」等不同彈性的保留,對於立法部門的限制應通過何種法律形式,可否授權行政部門作進一步補充,說得很清楚,形成明顯對比。因此這裡只有兩種可能,一是不問所涉基本權和規範領域,在法律保留上都作相同的處理,至於應一律採絕對的法律保留,或者一律採相對的法律保留,則是接下來的解釋問題。在憲法未明文區隔的情形下,對各基本權作相同的處理,很難說有什麼不對。只是面對基本權清單上不論從其歷史發源或社會功能來看都如此不同的權利,加上社會不斷變遷,這樣的統一處理難免失輕失重,未必是最妥適的解釋。另一個可能則是不把憲法的未區分解讀為不區分,而毋寧以其為對憲法解釋的保留,通過解釋者的區隔處理,若可使國家與人民關係得到更精緻的調適,也許比德國由制憲者或修憲者去作區隔,更能回應多元多變的現代社會。問題是一旦釋憲者挑起這樣的重擔,卻又無法闡明區隔的理由,或者只能給一個牽強的理由,反而會因欠缺可預見性而平白造成混亂,甚至扭曲了立法行政部門間的合理分工,則相較於第一種更接近文義的解釋取徑,更無法面對各方的質疑。這是本院解釋此一原則時必須了然於心的方法選擇,從釋字第四四三號解釋明確採層級化法律保留的解釋後,本院實即開始承擔這樣的權衡以及說理的重責。
針對不同基本權或規範領域去對法律保留的絕對性、直接性加以區隔,如何堪稱穩妥,不能不從憲法規定此一原則的意旨出發去思考。本席以為,以法律明定基本權因何種公益而受到何種限制,其考量重點應在於民選代表比起追求政績的行政部門在基本權保護上更能感同身受(主體面向),以及法律所載資訊也因為法律在傳播周知上的優勢(憲法第一百七十條)而使人民更易取得(客體面向),這是以法律直接規定優於間接由行政部門以命令規定之處。但在某些事物領域,由行政部門因人事時地物而制宜反而更能提供恰如其分的規範,而對法律目的的達成更具實益(功能面向),正是此一分工為委任立法取得的特別優勢,使得現代國家不是完全開放立法者選擇(指對於是否授權行政補充),就是作層級化處理,一律採絕對法律保留(也就是國會保留)必然使國家陷入無行動力的窘境,可說絕無僅有。至於如何層級化,當然就要個別審視絕對保留在主客體面向上的優勢,再進一步考量相對保留是否真能創造功能面向上的優勢,而作綜合的決定。本院在釋字第四四三號解釋的層級化操作即有如下的論述:「惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障:關於人民身體之自由,憲法第八條規定即較為詳盡,其中內容屬於憲法保留之事項者,縱令立法機關,亦不得制定法律加以限制(參照本院釋字第三九二號解釋理由書),而憲法第七條、第九條至第十八條、第二十一條及第二十二條之各種自由及權利,則於符合憲法第二十三條之條件下,得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定,與所謂規範密度有關,應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異:諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者,必須遵守罪刑法定主義,以制定法律之方式為之;涉及人民其他自由權利之限制者,亦應由法律加以規定,如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時,其授權應符合具體明確之原則;若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項,則得由主管機關發布命令為必要之規範,雖因而對人民產生不便或輕微影響,尚非憲法所不許。」
 
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