大法官解釋 釋字第723號 |
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| 公佈日期：20140725 |
| 解釋爭點 |
| 以審查辦法規定全民健康保險醫療服務點數申報期限2年，違憲？ |
| 我國釋憲實務，大多涉及公權力限制基本權是否有法律依據之問題（即「干涉保留」之問題），亦即大多著眼於基本權之保障，而以憲法第23條為法律保留原則之憲法依據。惟偶而也可看到「重要事項保留」之論述，例如：釋字第707號解釋理由書所指：「基於憲法上法律保留原則，政府之行政措施雖未限制人民之自由權利，但如涉及公共利益或實現人民基本權利之保障等重大事項者，原則上仍應有法律或法律明確之授權為依據，主管機關始得據以訂定法規命令（本院釋字第四四三號、第六一四號、第六五八號解釋參照）」。該號解釋既揭示「憲法上法律保留原則」，顯已超越「憲法第二十三條之法律保留原則」之侷限。惜乎本號解釋面對「消滅時效制度」是否屬國會保留事項之問題，雖於理由書第一段指出：「消滅時效制度之目的在於尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，與公益有關，且與人民權利義務有重大關係，不論其係公法上或私法上之請求權消滅時效，均須逕由法律明定，自不得授權行政機關衡情以命令訂定或由行政機關依職權以命令訂之」，似已有意擺脫「基本權之法律保留」之侷限，此際，倘能更著眼於民主的法律保留與法治國家之法律保留，再從法安定性或持續性、法之和平與一致性、公益上重要性、基本權之關聯性（如因基本權衡突之調和上有其重要性、困難性致有由立法者決定之必要性（註七））、民主正當性要求等有關民主原則與法治國家原則之內涵出發，並就消滅時效制度如何從法律保留事項進而成為國會保留事項，加以闡述，當屬完善之舉。如今卻又於解釋文與解釋理由書內一再強調系爭規定違反「憲法第二十三條之法律保留原則」之意旨，而再度投入「基本權之法律保留」之侷限中，既無從為「消滅時效制度係法律保留事項」提出充足之論述，亦難以更就「消滅時效制度係國會保留事項」，說出令人信
服之理由，為國會保留劃出較明確之概念，形成不完善之立論。 【註腳】 註一：法律保留與國會保留（Parlamentsvorbehalt）之概念應有區別：法律保留係涉及國會依立法程序與法律形式所為之決定，其概念包括國會權限、法程序與法律形式；國會保留僅要求國會決定（以法律或決議形式）（Hartmut Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht,2011,§6 Rn.9）。國會保留出自民主原則，禁止行政機關就公共事務實質上重要之事項，未經國會同意而逕行決定，但受權力分立原則之限制，即應保留行政或司法之權限，不容國會介入（Steffen Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht,2012,Rn.272ff.）。基此，法律保留原則所謂應有法律依據，包括依據形式意義之法律及依法律明確授權所訂定之法規命令（乃至自治條例）。但在法律保留事項中，仍有某些特定事項，必須完全由形式意義之法律予以規定，法律不得授權行政機關訂定法規命令，是謂「國會保留」（但「國會保留」之概念範圍不以此為限）。在義大利與西班牙，則有「絕對法律保留」與「相對法律保留」之區分，前者指應由立法者自行決定，後者指立法者得僅作原則性規定而授權下位法規作其他規定（Henning Rieckhoff, Der Vorbehalt des Gesetzes im Europarecht,2007,S.18.）。 註二：論者亦有將「基本權之法律保留」納入「法治國家之法律保留」之中。本文採取將二者區分之方法，係因實務上多以憲法第 23 條作為法律保留之憲法依據，僅屬「基本權之法律保留」之觀點，尚難涵蓋「法治國家之法律保留」之全部觀點，為論述需要，故予區分。 註三：Hartmut Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht,2011,§6 Rn.5f. 另參見Helge Sodan／Jan Ziekow, Grundkurs Öffentliches Recht,6. Aufl.,2014,§7 Rn.27；Hans D. Jarass／Bodo Pieroth, GG,2007, Art.20 Rn.44；Henning Rieckhoff, Der Vorbehalt des Gesetzes im Europarecht,2007,S.23ff,54； Christian Bumke／Andreas Voßkuhle, Casebook Verfassungsrecht,2013,Rn.1413ff. （引用 BVerfGE 49,89；83,130,142f.） 註四：「法治國家之法律保留」之功能側重在國家權力之限制，「民主的法律保留」之功能側重在民主正當性，二者具交叉互補作用（詳見Henning Rieckhoff, Der Vorbehalt des Gesetzes im Europarecht,2007,S.26ff,34f.）。 註五：詳見林錫堯著，行政法要義，2006年9月，三版，頁33以下。（摘自Fritz Ossenbühl, Der Vorbehalt und seine Grenzen, in: Die öffentliche Verwaltung zwischen Gesetzgebung und richtlicher Kontroll, Göttinger Symposion,1985,S.14ff.） 註六：「國會保留」係緣於民主原則與法治國家原則，強調基本的、重要的決定應由立法者自行為之（Helge Sodan／Jan Ziekow, Grundkurs Öffentliches Recht,6. Aufl.,2014,§24 Rn.27.）。 註七：參考Christian Bumke／Andreas Voßkuhle, Casebook Verfassungsrecht,2013, Rn.1418.所引BVerfGE 83,130,142f. |
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