大法官解釋 釋字第723號 |
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| 公佈日期：20140725 |
| 解釋爭點 |
| 以審查辦法規定全民健康保險醫療服務點數申報期限2年，違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 林錫堯 本文僅就「消滅時效制度」之所以成為法律保留事項（乃至國會保留（註一）事項）之理論依據，表示個人意見如下： 綜觀解釋文與解釋理由書所述，係認為系爭規定（指中華民國89年12月29日修正發布之全民健康保險醫事服務機構醫療服務審查辦法第6條第1項規定）違反法律保留原則，侵害人民之財產權，與憲法第15條及第23條規定之意旨不符。依其意旨，「消滅時效制度」之所以成為法律保留事項（依本號解釋意旨，係屬國會保留事項），係因其侵害人民受憲法第 15 條保障之財產權，而屬憲法第 23 條法律保留原則之適用範圍。換言之，係以「基本權之法律保留」為其立論基礎。此單就系爭規定僅就人民之公法上請求權消滅時效期間為規定而言，固有其論據，惟就消滅時效制度（特別是「公法上請求權之消滅時效制度」）而言，容有檢討之必要。 蓋「公法上請求權之消滅時效制度」，不僅適用於人民之公法上請求權，亦適用於行政主體（由行政機關代表）對其他行政主體或對人民之公法上請求權，此二種請求應適用同一消滅時效制度（尤其行政主體與人民之間，本於行政契約法律關係發生請求權之情形），不容割裂行政主體與人民之請求權而分別觀察。就人民對行政主體之公法上請求權而言，消滅時效期間之規定固係限制人民之權利；但就行政主體對其他行政主體或人民之公法上請求權而言，消滅時效期間之規定則不涉人民權利之限制，甚至有利於人民，則有關「公法上請求權之消滅時效制度」之所以為法律保留事項（乃至國會保留事項），自不能僅以憲法第23條所示之「基本權之法律保留」為立論基礎。 本文則認為：「消滅時效制度」（特別是「公法上請求權之消滅時效制度」）之所以成為法律保留事項（乃至國會保留事項），不宜僅以「基本權之法律保留」為其立論基礎，而宜更以「民主的法律保留」與「法治國家之法律保留」為其立論基礎，從民主原則與法治國家原則出發，論述消滅時效制度何以屬法律保留事項，又何以進而成為國會保留事項。 茲說明如下： 按法律保留原則之理論依據主要有三：民主原則、法治國家原則、基本權之保障。論者乃因其理論依據與觀點之不同，分別稱之為民主的法律保留、法治國家之法律保留、基本權之法律保留（註二）。 基於民主原則，關於公共團體之重要事項，尤其是與人民有關之規定，應由人民所選出的代表所組成、具有民主正當性之國會，經由公開透明之程序予以決定，因此，關於法律保留的事項，應有法律依據，行政始得為之。基於法治國家原則，國家與人民之關係應由明確、有預見可能及穩定之法律予以規定之；法律不僅應規定行政行為，而且應賦予人民可經由法院貫徹之權利。至於基本權之法律保留，則以人民之基本權應受保障，非依據法律或法律授權，不得加以限制（註三）。 時至今日，將法律保留原則之適用範圍限於干涉行政，是一種陳舊的觀念，此觀中央法規標準法第5條規定自明，勿庸贅言。法律保留原則適用範圍之擴張，意味著「基本權之法律保留」功能之不足，必須另求諸「民主的法律保留」與「法治國家之法律保留」之功能。尤其，本案延續釋字第474號之見解，明白指出消滅時效制度須由法律明定，不得授權行政機關衡情以命令訂定，亦即認定「消滅時效制度」係國會保留事項，更宜從「民主的法律保留」與「法治國家之法律保留」建構理論基礎（註四）。 依德國學者之觀察，法治國家之法律保留包括排他的與得移轉的國會權限；反之，民主之法律保留僅適用於排他的國會權限。由於法律保留之民主因素，使得法律保留範圍擴張及於不具干涉性質之事項，而並不是將傳統的法治國家法律保留限制於重要的干涉事項。民主的法律保留觀點，僅在於，擺脫干涉的特徵，而認立法者有義務，於基本的規範領域內，特別是行使基本權之領域內，祇要是國家得介入的事項，均應就其所有重要的決定，自行為之。此即所謂「重要事項說」（註五）。 準此，當法律保留事項不具干涉性質者，顯已不能僅從憲法第23條立論法律保留原則之憲法依據，而必須更從民主原則與法治國家原則尋求法律保留原則之憲法依據，進而就特定事項說明何以其屬國會保留事項（註六）。 |
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