大法官解釋 釋字第695號 |
---|
公佈日期:2011/12/30 |
解釋爭點 |
人民依國有林地濫墾地補辦清理作業要點申請訂立租地契約遭否准,其爭議由何種法院審判? |
問題即在於違法占有國有地之占有人,是否依相關法律(森林法)已經取得法定之承租權?亦或是由行政機關內部公佈的清理要點,已取得強制性質的承租權利?從而林地管理處必須在「最遲二個月內」,給予要否簽約的答覆? 消極行政處分是行政機關「態度不明」,不知行政機關要否給予人民有利或不利的行政決定,且具有公法性質。但本號解釋原因案件,則是行政機關「態度明確」的給予人民「不利的決定」(不願與之締約),從而援引訴願法第二條的擬制「消極行政處分」(視為不利之行政處分),顯然不合訴願法對於消極行政處分的定義。同時,人民可申請獲得行政機關的答覆,且為一定的行為,是乃行政機關已有作為之義務,即無「決定裁量」之餘地[6]。而本號解釋原因案件的主管機關既然可以經過公益考量,對於符合規定之占用人,亦可不予簽約(本號解釋理由書第三段),即擁有決定之裁量,故顯然又與擬制消極行政處分的情形不同。 實而,行政機關這種不願締約的意思決定,仍屬於機關內部的意見,但其既然表現在外時,應當是屬於民事關係的拒絕締約。大法官如認為有引入「強制締約」的需要,以維護憲法位階的法益時,自可要求立法者在相關法律(如森林法等)中納入強制締約之制度。正如同其他私法中有出現「優先承購權」的法例一般[7]。 然而,大法官如不尋此途徑,釜底抽薪地解決行政機關不願締約的法律依據,反而要創設出一個行政決定的兩種性質:質言之,倘若行政機關表達願意締結租地契約時,則將視為民法的承諾,完全不具有公法之色彩—所謂的承諾式行政處分(Zusage)乎[8]?反之,一旦行政機關表達不與欲締結此一契約,反而視同行政處分。何以一個行政機關的意思表示,可以被其內容(贊同與否),而變換其公法與私法的屬性,也代表了雙方是否處於一方具有公權力的優越地位,而另一方則否的奇異現象?套一句通俗的形容:當行政機關說YES時,則扮演白臉的私法角色;當行政機關說NO時,即易為黑臉的公法角色。行政機關的「變臉」何其速也? (四)人民救濟的管道唯有憑藉行政監督 如前所述,本號解釋原因案件屬於行政私法的性質,行=政機關已喪失甚多締約自由。行政機關受到內部行政規定的拘束甚大,也表明行政內部監督體制的必要性。故人民如有認為行政機關不欲與之簽訂土地承租契約,乃不法侵犯其權利(包括不公平對待),自可以透過陳情的方式,要求行政機關發揮內部監督的效果。按陳情亦為我國行政程序法所制訂的一種制度,行政機關有依法處理的法定義務,自可以發揮一定的救濟功能。 三、結論 本號解釋多數意見為了讓非法占用國有地之人民,能有簽訂租地契約之可能性,而作出本號解釋,其助民之心有之,但事實上能否達成目的,卻令人懷疑。既然人民並未獲得絕對有承租公有地之公法上權利,且行政機關擁有為公益考量之裁量權限,人民也很難在行政爭訟的程序中,獲得有利的結果。另外,即使行政爭訟獲得勝訴,行政機關被迫必須與人民訂立租地契約,此時,該契約乃民事契約,出租人享有極大的契約自由,可以在租地契約的條件中,訂立嚴苛且不利的條款,而使承租人望而卻步。因此,本號解釋所期待「締約強制」只發揮第一階段的公法「發動」功能,但重要的第二段民法「契約內容」則毫無招架之力。 同時,本號解釋多數意見有意不提出「雙階理論」之名,卻行此理論之實。然而此有意隱藏之用意,固然免生爭論,但難免也會招致「鋸箭法」之批評。故本號解釋作出後,相關的爭議,似乎也會在「須臾之間」隨之而至矣!更何況我國目前有甚多關於行政補助的政策,例如天災之後的重建貸款等,都仍透過各銀行以私法契約之方式,提供給需要補助之貸款人民,且行之有年[9]。如果本號解釋這種肯定拒絕給予貸款之決定,可視為行政處分時,日後各貸款銀行是否會面臨許多訟累乎?本號解釋多數意見有無思慮此可能產生的「骨牌效應」?如此貿然的援引雙階理論(且不顧行政法學者許多警告之論述),是否不免過於理論及理想化乎? 這兩種情形,也讓本席想起德國大學者賴特布魯赫(Gustav Radbruch)在一九四七年所說出的一句名言:「法安定性原則之要求,乃是在任何一個法的爭論中,總要找到一個最終的結論。哪怕這個結論是不切實際的,亦然。」。本號解釋多數意見這種必使非法承租人能實現締約希望之企圖,是否剛好已驗證這段不無揶揄之名言乎? 【註腳】 [1]Maximilian Wallerath, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., 2009, S.91. [2]可參見:吳庚,行政法之理論與實用,增訂第十一版,第二十八頁及第三十三頁處。另陳新民,行政法學總論,修訂八版,民國九十四年,第四O頁。吳志光,行政法,修正四版,新學林出版公司,二O一O年,第五頁。 [3]參見陳新民,前揭書,第四十六頁處。 [4]吳庚,前揭書,第四四四頁。 [5]可參見:羅昌發,政府採購法與政府採購協定論析,元照出版公司,二OO四年二版,第七十六頁以下。 [6]李惠宗,行政程序法要義,五南圖書公司,二OO二年,第二七三頁。 [7]就此而言,鑑於這些國有土地之占用人,乃非法占用者。有關機關不僅未追究其法律責任在先,且後欲透過「清理政策」,轉以個案性質之民事契約行為,將此非法破壞國有林地的行徑,課以占有人一定的「林木復育」義務,俾使其免於遭受強制拆除地上物,以及返還非法林地的命運。故整個清理政策乃政府「施恩」的表示,純粹屬於土地所有人權限內的考量。質言之,非法占用人本即無「乞丐趕廟公」的強制締約權利可言。這些非法占用人,並不一定是社會上之弱者(由原因案件占用人曾將土地轉租給某娛樂公司使用,即是一例)。故締約與否的主動權乃應操在行政機關手中,非法占用人豈得因此清理政策之公佈,可以轉身一變,成為「必承租之權利人」乎? [8]Maximilian Wallerath, aaO., S. 368.陳新民,前揭書,第三一一頁註二十五處。 [9]目前制度的好處,可使各受託銀行能夠利用現有的人力與設備,發揮貸款銀行的專業能力。蓋各銀行平日便有一套可行與公開的作業流程,提供債信查證、放款與清償事宜之準據。政府只需費心於財源的籌集事宜,其他執行任務,則交由各銀行,以其平日習以為常的私法契約方式來執行之。因此,更能夠把握救災救急的時效。如果將這種放貸事務改成公法上關係,從而讓銀行的放貸決定,視同行政處分,恐怕會遲緩此救災的時效。 |
< 1 2 3 4 5 6 7 8 9 > |
填單諮詢
最新考試專區