大法官解釋 釋字第690號 |
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| 公佈日期：2011/09/30 |
| 解釋爭點 |
| 91.1.30傳染病防治法第37條第1項所定「必要之處置」包含強制隔離在內，違憲？ |
| 在此本席認為這種修法建議頗有強人所難之憾！上述修法建議乃要求立法者能夠事先對於重大、惡性之法定傳染病的隔離措施，能事先在法律上明定主管機關的實行隔離措施的合法期限，以實踐法律的明確性[13]。 醫療主管機關對於法定傳染病所採行的隔離措施，一定是針對不同傳染病種類。而應考慮的因素，包括傳染的範圍、途徑、時間、醫療資源的足夠與否‥‥‥，而有不同的應變措施。對於已知的傳染病，醫療主管機關所要考量之處，已甚為複雜，更何況面對不知名的疫疾時，不論是採行對抗的方式或是期限，一切都屬「未知數」之列。立法者事先所規定的法定隔離期限，恐怕將淪為「紙上期限」，沒有實質上的功能—當也無助於防止醫療主管機關的可能濫權—。這種期待立法者扮演「事前諸葛亮角色」來滿足法律明確性之要求，立法者果真神人乎？豈不是一種對法律明確性的重要性寄予厚望的幻覺乎？ 無怪乎面臨國家遭受到癘疫的襲擊，尤其是不明且嚴重的傳染病襲擊時，國家承平時代的法制總有措手不及之可能，此時唯有「目的取向」為對策。這也是我國憲法授予總統行使緊急權制度的主因（憲法第四十三條之要件）也。傳染病的神秘面紗、病毒的千變萬化，都是一個最殘忍、最多變的敵人，來挑戰國家醫療水準與醫療主管機關之智識與效率！ 三、檢討改進的斟酌—「捆仙索」或是「有以待之」的抗疫法制？ 對付惡性傳染病的確是一個棘手的任務，充滿了高度不確定性，很難事先用數個僵硬的法條勾勒出衛生主管機關可以實施撲滅傳染病的權限空間。這種「捆仙索」式「防範」的法律，唯一的好處，只是滿足若干國人心理上對國家可能造成濫權的安全感。 （一）假藉隔離，以行濫行拘捕異己的危險性？—杞人憂天的過慮 誠然，外國曾出現不少專制政權，將異議人士指控為精神障礙，而將之囚禁的案例。但利用傳染病而由而拘禁異議人士者，恐乏其例。吾人應當可以很放心的認為：在我國日後可預見的民主政治體制下，幾乎不可能需擔心政府會利用傳染病流行之際，濫權將個別或一群異議人士予以隔絕，以實施白色恐怖、整肅異己。這種危險性，幾乎無存在的可能性！ 而國家必須對國民實施隔離後，須知此時國家已經承擔起極沈重的救助義務。對於已經罹患傳染病患者，同法第三十五條第二項（新法改列為第四十四條第三項）已經特別提及國家對於受隔離措施之病人，應給予必要之治療，其費用由中央主管機關編列預算支應之。對於尚未感染者，本條文雖未提及可適用，但未感染前，也無此規定之必要，因為一旦在隔離狀態中感染，自然成為此條文的規範對象矣！ 因此，國家實施隔離政策，反而是一個重擔，隔離越多人民，表示其承擔對病患之救治任務的範圍擴大，所必須耗費的醫療人力、資源及預算也隨之加重。國家豈會給自己增加沒有必要的重擔乎？ 另外，莫忽視輿論媒體之力量！大凡傳染病蔓延之時，泰半關於抗疫的措施，皆成為輿論關注的焦點！對真有無必要隔離而遭隔離者、沒有積極成效的抗疫措施……，無不可能遭到媒體的抨擊。此時，相關機關斷然不會漠視之。這也是國家實施民主政治與責任政治之體制，行政與民意機關可以承擔起政治責任的良好機制也[14]。 本席因此相信，對抗傳染病所採取的公權力措施，客觀上不會造成政府濫權，以隔離之名、行拘捕之實，侵犯國民憲法上所保障之自由。有持懷疑論者，毋乃過於杞人憂天乎？如果偶而有過失性處置，相信透過輿論媒體的發揮監督力量，即可以有效制止之。此時若還要寄望法官保留原則，期待法官來充作「安心劑」，未免淪為空想矣！ 本席雖贊成本號解釋多數意見之修法建議，立法者應建立一套新的防疫救濟與補償法制。其具體立法方向仍有待立法者行使形成權，本席認為可朝下列幾個方向著手： （二）建立全新、合乎抗疫需要的救濟體制 這種新的傳染病措施之救濟法制，必須打破現有救濟法制的思維，從新出發。多數意見在理由書（第五段）已經提及主管機關作出抗疫措施後，被限制者仍得依行政爭訟程序聲請救濟。縱不論此承平時代實施的行政救濟是否時間過長，而喪失儘速救濟之實益[15]。但更重要的致命傷，這種救濟模式，除了訴願程序外，在訴訟階段，仍然是操之在對醫學外行的行政法院法官手中，呈現出本席一再抨擊的「外行領導內行」之法官保留原則之弊害。 跨出一個全新救濟體制的大腳步，就必須有魄力的實現下面數點的改革： a.迅速的行政救濟程序：救濟的程序應當捨棄冗長的一般訴願程序，改採迅速與簡易的異議程序。因為健康者如果處於被封閉的隔離區內，可能增加感染風險。提起救濟成為一種時間競賽，必須盡快處理此救濟事宜。 本席以為：任何隔離處置必須提高作出決定機關的層次，不得由現行的縣、市政府即可作出隔離決定（新法第二條之規定）。但實際上，地方政府的衛生局即可以作出實質的判斷。 為了使作出隔離處置決定更為慎重與權威性，縣、市政府只能為暫時隔離處分，而需由報由中央主管機關（衛生署）儘速，例如三日內作成正式決定，方可繼續實施隔離。 對於上述隔離處分不服之救濟，應向中央主管機關聲明不服，中央主管機關即應儘速審查，並作出審查決定。 b.建立專家參審的審判體制：為補強法官專業不足之憾，應建立醫療專家參審，以及一審級的行政訴訟體制。對衛生署審查決定不服，應向最高行政法院所成立的特別審查庭起訴。該特別庭法官應當召開由衛生署、相關衛生醫療專家學者等專業人士組成之聽證會，聽取其建議。但最好是建立專家參審的新型法院組織體系，由承審法官組成的合議庭中增列半數以上為具有醫療背景人士充任，徹底解決法官欠缺醫療專業之弊病。 c.建立一套迅速可行的訴訟程序：由於傳染病的疑似帶原者，可能不宜接觸公眾，因此訴訟程序必要時不必舉行言詞辯論，採行書面審理即可[16]。此外，訴訟程序可採簡化、合併審理，並應在最短時間內審結。 d.隔離時間是否應有一定的「合理期限」？本號解釋多數意見雖期盼能立法規定合理期限。此立意雖佳，但可能成為無實益的修法建議，本席雖予以批評，如果真要落實此一「書面文字上的正義」理念，最多也只能訂立「週期審查制」。立法者可規定：中央主管機關每次作成隔離處分期限，最長不得逾二月，如有延長之必要，應主動向前述建議修法成立之最高行政法院特別法庭聲請延長之。當然立法政策上也可以彈性決定週期：例如第一次隔離處分期限不能逾三月；之後每次延長以一月為限。皆可由立法機關決定之。 |
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