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大法官解釋

大法官解釋釋字第689號

公佈日期：2011/07/29

解釋爭點

社會秩序維護法第89條第2款規定，使新聞採訪者之跟追行為受到限制，違憲？

八、李震山大法官提出之部分不同意見書重點摘錄

本件解釋就「警察裁罰權」部分，並未從法治國權力分立原則之憲法觀點詳加審查 ，僅援引亦未經審查之社秩法第 55 條，以被處罰人如不服警察機關之處分者，得「於 5 日內經原處分之警察機關向該管法院簡易庭聲明異議」為依據，即獲得系爭規定「難謂與正當法律程序原則有違」之合憲結果。
此種化約式的思考與審查模式，欲妥適調和「跟追者」與「被跟追者」間多元價值與多重基本權利之衝突，並證立系爭規定符合憲法課予國家保護基本權利之義務，殊難想像。
系爭規定不問事件性質，一律賦予警察認定尚有價值補充的「跟追」、「正當理由」、「勸阻不聽」等構成要件，並以之為綜合判斷行政裁罰決定之依據，在寬廣行政裁量權而可能涉及多樣複雜基本權利衝突之下，社秩法僅設簡易救濟程序，在不明就裡的減輕司法負荷慣性思維下，輕易放棄司法定分止爭的核心工作，而使權力大大地向行政權傾斜。其除導致系爭規定與現代法治國警察權與司法權分立相互制衡的憲法原則有所扞格之外，既不能體現多元價值且有效均衡保障「跟追者」與「被跟追者」之基本權利，使本已「保護不足」的系爭規定雪上加霜，自亦無助於系爭規定維護公共秩序、確保社會安寧立法目的之達成。本件解釋本應依憲法意旨負起積極「勸阻」之責，甚至指明系爭規定不符正當法律程序原則且具有諸多保護不足之處。多數意見不為此謀，卻僅於檢討改進部分婉轉微言幾句，自無助於落實憲法保障人權之意旨，若因而減緩或阻滯相關機關參照先進國家現有法律，研擬制定合宜新法之進程，將使法治困局愈陷愈深，本席實感不安之至！

要旨

內容

本件解釋未認真面對系爭規定所規範的三面關係，從而未據以選擇適當的憲法原則作為違憲審查之主軸，以致顧此失彼，事倍而功半

系爭規定與社秩法之其他大多數規定，在性質上有其殊異之處。其他規定大都是警察就人民違反公共秩序或社會安寧之行為得予以處罰之規範，屬於國家與人民間純粹公法上之「兩面關係」。系爭規定卻是「跟追者」與「被跟追者」兩私人間之爭執關係，交由警察介入處理並裁罰的「三面關係」。
在此種未必然涉及公共秩序或社會安寧的三角關係中，國家必須兼顧兩私人間相互對立基本權利的衝突與衡量，同時受到「必須作為」與「不得作為」的雙重誡命，已涉入基本權利功能中之國家保護義務 (Schutzpflicht) 的領域，自不能一面倒地以「處罰」為尚方寶劍，任憑單方面揮斬，使三面關係質變或擠壓成「警察」與「跟追者」間以社會秩序為名之兩面關係。
本院曾作出釋字第666號解釋：「社會秩序維護法第80條第1項第1款就意圖得利與人姦、宿者，處3日以下拘留或新臺幣3萬元以下罰鍰之規定，與憲法第7條之平等原則有違」，即是國家就性交易雙方或多方基本權利交錯中，藉由違憲審查劃定國家保護義務下限的適例，本足資參考，本件解釋面對同屬社秩法三面關係之規範，審查路徑卻大異其趣。
基於上述理解，若於審查系爭規定之合憲性時，硬是將系爭規定塞在兩面關係框架與思考脈絡的舊格局內，無形中已忽視系爭規定在今日社會瞬息遞嬗人我關係交錯下的多元價值特殊性。本應以國家保護義務「保護不足禁止」 (Untermasverbot) 原則為審查主軸，卻仍以慣用於兩面關係「逾越禁止」 (Ubermasverbot) 之比例原則審查，自然就明顯格格不入。
試以該兩不相為侔的憲法原則去檢證「處新台幣3,000元以下之罰鍰或申誡」之規定：
1. 依前者(國家保護義務「保護不足禁止」 (Untermasverbot) 原則)，審查重點在於基本權利國家保護義務是非之辨，作成處罰之決定即代表應否及如何保護之價值論斷，因此，由誰處罰及該處罰是否足以保護相應的基本權利乃是關鍵，處罰之輕重則非審查重點。
2. 但若依後者(比例原則)，就如本解釋所推論：「該限制經利益衡量後尚屬輕微，難謂過當。……核與憲法第23條比例原則尚無牴觸。」或認為系爭規定僅施以行政裁罰管制手段而未採取刑事處罰，符合法治國「刑罰謙抑思想」，亦與比例原則無違。
3. 前後審查結果有可能是南轅北轍，既選擇不同的憲法原則作為合憲性審查的依據，分道揚鑣後，殊途恐難同歸。
本件解釋之釋憲聲請書固未直接指摘以上各點，而僅主張系爭規定違反法律明確性原則、比例原則及正當法律程序原則，侵害人民受憲法所保障之新聞自由及工作權。然「大法官解釋憲法之範圍，不全以聲請意旨所述者為限」 (釋字第445號解釋理由書參照) ，解釋方法與路徑的選擇上則有更大之自主性。多數意見僅願隨聲請意旨起舞，自我設限，未發揮應有的專業，難免陷入進退失據顧此而失彼的泥淖。

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