大法官解釋 釋字第680號 |
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| 公佈日期：2010/07/30 |
| 解釋爭點 |
| 懲治走私條例第2條第1、3項違授權明確、刑罰明確原則？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 黃茂榮、葉百修 本號解釋係關於以法規命令填補空白刑法之空白要件的合憲性問題。當在罪刑法定主義之實踐，自國會保留讓步，肯認空白刑法，容許以委任立法的方式，填補刑法中之構成要件，則除就為授權之法律是否明確，也應就基於該授權制定來填補刑法中之空白的行政命令是否符合比例原則加以審查。就懲治走私條例第二條第一項之空白的填補，應如何授權，以及該條第三項之內容，在與第一項連結成為處刑規定時，是否有違反平等權的問題，尚值得研討，爰共同提出協同意見書，謹供參考。 壹、罪刑法定主義與空白刑法 依罪刑法定主義，關於犯罪行為之構成要件及其連結之法律效力（刑罰），本當依法律定之。惟本院釋字第五二二號解釋理由書稱：「立法機關得以委任立法之方式，授權行政機關發布命令，以為法律之補充，雖為憲法之所許，惟其授權之目的、內容及範圍應具體明確，始符憲法第二十三條之意旨，迭經本院解釋在案。至於授權條款之明確程度，則應與所授權訂定之法規命令對人民權利之影響相稱。刑罰法規關係人民生命、自由及財產權益至鉅，自應依循罪刑法定主義，以制定法律之方式為之，如法律授權主管機關發布命令為補充規定時，須自授權之法律規定中得預見其行為之可罰，方符刑罰明確性原則。」換言之，本院歷來解釋中並不堅持以國會保留實踐罪刑法定主義，而僅要求其授權之目的、內容及範圍應具體明確。此即授權明確性之要求。 由於本院歷來解釋自國會保留讓步，因此，演變出大量的空白刑法：授權行政機關，以行政命令填補刑法中之構成要件。從而使空白刑法之司法審查成為一件重要的工作，以防止由於授權不明確，而侵蝕人民的基本權利。 貳、空白刑法及其空白之填補 所謂空白刑法指其規定之犯罪的構成要件，尚待行政機關以行政命令加以填補的刑法。此種刑法規定之構成要件的空白性存在於，行政機關依據相關法律授權所為之行政命令，是否可自其依據之法律，獲得具體之認識。若是否定，則該以行政命令填補刑罰構成要件之刑法便具有空白性。 一個刑法規定，在構成要件上有無需要填補，有在形式上自始明白顯現者。其典型為：立法機關在其制定之法律中，即將一部分之構成要件，授權行政機關制定行政命令來填補。這可稱之為顯在之空白[1]。至於刑法規定中含不確定概念，且就其解釋，立法機關明白以法律，授與行政機關判斷餘地者，該刑法規定之構成要件雖具有空白之實質，但在形式上並無漏洞。此為隱藏性的法律漏洞或空白。此種空白刑法是否違反自罪刑法定主義引伸之刑罰構成要件明確性原則，視該不確定概念之不確定程度而定。例如相當於諸惡莫作之道德訴求的語法，如適用到刑法，則其構成要件將因過度不確定而違反構成要件明確性原則。 參、空白刑法之明確性 用來填補空白刑法之空白的授權規定自不存在於其所填補之空白刑法中。空白刑法中之構成要件既然有部分空白，在其構成要件之層次，其內容便不可能完整到明確的程度，以便讓受該刑法規範者能正確認識其規範之內容。是故，關於空白刑法之明確性所要求者為何，必須在憲法層次予以釐清。 自受空白刑法規範者之立場觀察，為認識空白刑法之規範內容，涉及下述問題：（1）在授權層次有授權明確性的問題。（2）用來填補空白要件之行政命令的內容是否明確，此為構成要件明確性的問題。（3）用來填補空白要件之行政命令，是否容易為受規範者所探知，此為規範之認識可能性的問題，該認識可能性的欠缺，源自信息之接近可能性及規範內容之客觀的評價可能性。接近可能性的障礙來自用來填補空白要件之行政命令散置過廣，不容易探知，此為釋字第五二二號解釋所涉的情形。該認識之欠缺所影響者自受規範者而論，為禁止錯誤。（4）用來填補空白要件之行政命令的內容所含構成要件類型之可罰性落差太大，以致於將之連結於相同之刑度，產生裁量範圍過大的問題。 一、授權明確性原則 授權明確性原則指其授權之目的、內容及範圍應具體明確。該原則是關於委任立法之一般性的要求。在原則之肯認的層次，學說與實務見解有高度共識。至於在具體情形，如何之授權可謂在授權之目的、內容及範圍均已具體明確，則尚無具體的標準。 本號解釋嘗試提出下述標準：「授權條款之明確程度，則應與所授權訂定之法規命令對人民權利之影響相稱。刑罰法規關係人民生命、自由及財產權益至鉅，自應依循罪刑法定原則，以制定法律之方式規定之。法律授權主管機關發布命令為補充規定時，須自授權之法律規定中得預見其行為之可罰，其授權始為明確，方符刑罰明確性原則（本院釋字第五二二號解釋參照）。其由授權之母法整體觀察，已足使人民預見行為有受處罰之可能，即與得預見行為可罰之意旨無違，不以確信其行為之可罰為必要。」並將該標準適用至懲治走私條例第二條第一項，認為：「懲治走私條例第二條第一項所科處之刑罰，對人民之自由及財產權影響極為嚴重。然有關管制物品之項目及數額等犯罪構成要件內容，同條第三項則全部委由行政院公告之，既未規定為何種目的而為管制，亦未指明於公告管制物品項目及數額時應考量之因素，且授權之母法亦乏其他可據以推論相關事項之規定可稽，必須從行政院訂定公告之『管制物品項目及其數額』中，始能知悉可罰行為之內容，另縱由懲治走私條例整體觀察，亦無從預見私運何種物品達何等數額將因公告而有受處罰之可能，自屬授權不明確，而與上述憲法保障人民權利之意旨不符。懲治走私條例第二條第一項及第三項規定，應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿二年時，失其效力。」 按懲治走私條例第二條第一項規定：「私運管制物品進口、出口逾公告數額者，處七年以下有期徒刑，得併科新臺幣三百萬元以下罰金。」第三項規定：「第一項所稱管制物品及其數額，由行政院公告之。」理由中如認為，在第一項未將管制物品項目及數額之下限明定，有欠明確，可以理解；至於改以「未指明於公告管制物品項目及數額時應考量之因素」為授權不明確的認定標準，則除失之過寬外，在明確性之認定標準中植入「應考量之因素」，對於明確性的提高可能有限。 二、構成要件明確性 空白刑法必須與用來填補空白之行政命令結合後，始構成完全的規定。所以關於其構成要件之明確性應當在這個層次要求，會比較切合實際。在授權的層次，利用授權之目的、內容及範圍應具體明確來要求，能夠達到的明確程度，其實是有限的。蓋懲治走私條例第二條之授權目的，即在於透過「懲治私運政府管制物品或應稅物品之進口或出口」之刑罰的嚇阻，防止不受管理之物品的進口或出口。至其內容及範圍，若非提不可，便只能引述海關進口稅則。而其實除關稅之外，物品之進出口尚涉及所得稅、營業稅、貨物稅等重要內地稅，也不是不課關稅之貨物即無進出口管制。 |
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