大法官解釋 釋字第680號 |
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| 公佈日期：2010/07/30 |
| 解釋爭點 |
| 懲治走私條例第2條第1、3項違授權明確、刑罰明確原則？ |
| 解釋意見書 |
| 不同意見書： 大法官 林錫堯 本件多數意見以懲治走私條例第2條第1項、第3項規定（下稱系爭規定）所為授權之目的、內容及範圍尚欠明確，有違授權明確性及刑罰明確性原則，而認其違憲。本席則認為授權明確性原則之判斷並無絕對標準，雖經實務與學理之發展而有一般認同之標準，但於違憲審查之個案運用時，仍不宜僵化，應斟酌受規範事項之特性、立法技術等因素而有所調整；懲治走私條例有其特性，規範功能無可取代，且因系爭規定係刑罰法律而有一定之立法體例與解釋方法；系爭規定之授權目的、內容、範圍，可依一般解釋方法而得，且僅係就犯罪構成要件之一部分授權行政機關具體化；廣泛授權有其特殊原因，人民仍可預見，並非不明確；立法技術無法再就授權之目的、內容、範圍作更詳細之明文規定等理由，認為系爭規定並不違反授權明確性原則，故不違憲；並提出對多數意見之看法。茲詳述如下： 按解釋文雖認系爭規定違反授權明確性及刑罰明確性原則，但因係以授權之目的、內容及範圍尚欠明確為立論基礎，故本件實質問題為授權明確性原則之問題，以下不另就刑罰明確性原則討論，合先敘明。 一、本件之審理尚有瑕庛 （一）本件未以平等原則作為審查基準，不無缺憾 細察本件釋憲聲請書，聲請人係爭執法規對遠洋漁船與一般漁船之申報機制存有差異，使一般漁船如攜帶非自行捕獲漁獲入港，縱有心申報亦無任何申報機制，致產生違法情形，而認確定終局裁判所適用之懲治走私條例第2條第1項、第11條及行政院所修正公告之「管制品項目及數額」，違反憲法上所保障之平等權、財產權及法律保留原則。多數意見忽視聲請意旨有關平等原則之主張，反而僅以聲請書中有提及「授權明確性」乙語，即以授權明確性原則為審查基準，而不復考量以平等原則審查相關法規，以促主管機關檢討建制之可能，不無缺憾。 （二）未徵詢相關主管機關之意見，有違正當程序 懲治走私條例自民國37年3月11日制定公布後，經歷多次修正，其中更於44年、81年及91年為全部修正。另行政院依據懲治走私條例公告管制物品及其數額，自民國45年5月15日起共達15次[1]。多數意見認系爭規定有違反授權明確性之疑慮，或有其他不解之處，自應先徵詢相關主管機關之意見，並確實瞭解其政策性思考之理由與實際運作情形，以充分掌握正確且完整之資訊，而憑為客觀、務實之判斷。尤其，懲治走私條例立法之初有其時空背景，而經過民意之多次檢驗後，依然存立，足見我國國情與社會環境實有需要[2]，此等特殊因素，實不容忽視，而聽取相關主管機關之意見，正可避免誤認或偏見。且是否納入管制物品及數額之高低，必然影響人民權益，主管機關應對公告各該管制物品之項目及其數額時所考量之理由，有所說明[3]，方得為之，多數意見尚未能對此有充分之認識，即逕下結論，不無率斷之危機。法雖未明文應徵詢相關主管機關之意見，但依法理而論，應當如此踐行，始無違於正當程序。 二、授權明確性原則之判斷並無絕對標準，應斟酌受規範事項之特性、立法技術等因素而有所調整 （一）授權明確性原則之一般性內涵 按授權明確性原則係法律保留原則之補充與具體化，而法律保留原則係源自於民主與法治國原則[4]。對於法律保留事項，除屬國會保留事項必須由法律自行規定外，亦得授權行政機關訂定法規命令為補充規定，但其授權之目的、內容、範圍應明確[5]。 （二）關於授權目的、內容、範圍之認定，不以法律明文為限，可依一般解釋方法而得 如就目的、內容、範圍三者分別而論[6]：所謂目的明確性，不以法律明文規定為限，依授權法律規定之文義，或依法律整體觀察，可解釋立法者欲經由法規命令實現之「意圖與規畫」（Tendenz und Programm），因而認定其目的者，亦可認其目的已具明確性。是故，例如：法律使用「過渡條款」乙語，即可認已表明授權目的[7] 。所謂內容明確性，係要求從授權法律可預見法規命令之可能內容。所謂範圍明確性，係要求法律規定行政機關訂定法規命令之規律界限，或可從法律規定解釋其規律界限；而如從確定之目的或從法律整體規定意旨可解釋出授權範圍者，亦具範圍明確性。但是，於判斷授權法律是否符合授明確性原則時，並非裁然區分目的、內容、範圍而為判斷，而是綜合判斷[8]。 關於授權目的、內容、範圍之認定，不以法律明文為限，可依一般解釋方法而得[9]。亦容許授權法律使用概括條款或不確定法律概念作為授權目的[10]。而依一般解釋方法時，得斟酌授權法律與其他法規之關聯及整體法律之意旨，而從整體法律可解釋出授權之目的、內容、範圍。且於解釋之際，法律制定之歷史資料可納入斟酌[11]；甚至，司法實務與學說固定之見解亦可納入斟酌，例如：警察法之概括規定，其目的、內容、範圍，可經由司法實務與學說數十年長期之發展與闡明其含義，而予認定[12]。 就刑罰法律而言，一方面，並不禁止引用不確定的、價值有待補充之概念與概括條款[13] ；另一方面，容許法律授權訂定法規命令就犯罪構成要件詳為補充規定[14]。 （三）是否符合授權明確性原則之判斷，應斟酌受規範事項之特性及相應的立法技術而調整要求標準 授權法律應規定至何程度，始稱明確，並無固定判斷標準，雖經實務與學理之發展而有一般認同之標準，但於違憲審查之個案運用時，仍不宜僵化，仍應視各個規範領域及所規範之事態，斟酌授權目的、干涉程度及受規範事項之特性等因素為判斷[15]。故其要求標準宜具有「彈性調整之能力」（flexible Anpassungsfähigkeit）[16]。固然，原則上，對人民權利侵害愈大者，其要求標準愈高，而因刑罰法律關係人民生命、自由及財產權益至鉅，故應要求高標準。但仍得因受規範事項之特性等因素而調整其標準，例如：因受規範事項內容複雜，或基於因應快速變化之事實上需要，而降低明確性要求[17]。甚至有時雖以概括授權條款而未就授權之內容與範圍為規定，惟依法律整體解釋，可推知立法者有意授權者，亦認行政機關得就該可推知之事項訂定法規命令[18]。 此外，立法技術上，能否將法律所欲授權之目的、內容、範圍以有限之法條文字詳予完整表達，抑或僅能以抽象之文字表達？於判斷是否符合授權明確性原則時，亦可將之納入斟酌事項，俾判斷能切合實際。 三、本件是否適用本院釋字第522號解釋？ （一）系爭規定之授權僅係犯罪構成要件之一部分之具體化 系爭規定僅將犯罪構成要件之一部分授權行政機關以法規命令具體化，以資補充。詳言之，系爭規定之構成要件含有「私運管制物品」、「進、出口行為」及「逾公告數額」三項，而其授權僅是將已規定之犯罪構成要件之一部分（即管制物品項目及其數額），授權行政機關以法規命令具體化，至於其他犯罪構成要件及法律效果仍由系爭規定自行規範。司法實務則一向將行政院公告內容之變更，認係事實上之變更，非屬刑罰法律之變更，而無刑法第2條第1項之適用[19]，益顯行政院公告僅具補充規範功能。 |
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