大法官解釋 釋字第680號 |
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| 公佈日期：2010/07/30 |
| 解釋爭點 |
| 懲治走私條例第2條第1、3項違授權明確、刑罰明確原則？ |
| 最後，1997年的麻醉劑案中，引發疑義的麻醉劑法（Betäubungsmittelgesetz）第一條第一項規定，本法所稱麻醉劑（Betäubungsmittel）係指本法附件一至三所列舉之材料與配製品，而附件內容則授權主管的衛生部訂定。違法使用麻醉劑應受刑罰制裁。法院認為從法律本身必須能夠知悉立法者設定那些方針以供行政機關訂定法規命令時得以遵循，也使受規範的人民從法律中預知行政機關將於何種情況、朝何種方向行使其授權，以及據此授權所訂定之法規命令可能具備那些內容。系爭規定雖未就麻醉劑概念以抽象特徵加以定義，而是授權主管機關以命令方式列舉，但是所禁止材料的範圍已可從法律內容本身推知，尤其是從麻醉劑此一概念本身，以及本法其他相關規定的比照推知[18]。 針對以上判決，即有學者總結評論道，從功能最適角度觀察，本來就不可能要求立法者能夠經常對迅速變遷之情勢作快速之回應，或發布純技術之規範，在由行政機關補充有其需要的情況下，重要的是必須使受規範者可以從法律本身知悉其行為有受處罰之風險，並且與所援引之法規命令合併觀察，可以明確判斷行為之可罰性[19]。本號解釋於重申釋字第五二二號解釋有關須「自授權之法律規定中得預見其行為之可罰，方符刑罰明確性原則」之用語外，進一步補充所謂預見行為之可罰，係指「其由授權之母法整體觀察，已足使人民預見行為有受處罰之可能」，其中所稱「可能」其實即指「風險」，即是根據上述脈絡而來。 歸納這些見解，刑罰授權明確的可預見性毋寧只是要求立法者在母法中指出具體的政策方針以及欲授權行政機關補充之事項的概念框架，使受規範者從授權母法、立法意旨及法律整體規範中，能預見某一類型的行為有被處罰的風險，並大致能預想行政機關將朝向那些可能的方向補充授權之法律。而且這些審查標準雖然是用受規範者預見性的用語，但其實操作下來保護被規範者一望即知處罰範圍的考量比較不受重視，其核心毋寧是要將行政機關運用授權之權限，限定在一個合理的、符合法規意旨的框架中。本席等認為這套標準值得參考，因為它一方面顧及保護受規範人起碼能知悉那些領域的行為帶有風險，但不過份要求母法本身的詳細性，另一方面以要求立法者提出立法指示、概念框架之方式，約束行政權運用權力的邊界。 有關上述標準之提出，有論者或許會從美國經驗提出反思，反對刑罰空白授權相較其他授權必須受更嚴格審查，或反對加上預見刑罰風險的標準。也的確，美國聯邦最高法院對於國會的授權控制，在美國法的脈絡下屬於寬鬆的審查，對於涉及刑事處罰要件的授權，是否必須要求國會需以較諸清晰原則（intelligible principle）更明確而特定的方式授權，法院向來存而不論，但我們不應遽然認為德國及美國的標準有天壤之別。以1991年Touby v. United State[20]一案為例，該案涉及國會授權法務部長（Attorney General）在認特定危險藥品對公共安全造成迫切危害（imminent hazard to public safety）時，得經一定程序後，將之列入管制清單中，而持有製造管制清單中的藥品構成刑事犯罪。美國聯邦最高法院法官全體一致同意國會對法務部長的授權並未違反禁止授權原則，指出憲法並不禁止國會尋求行政機關的協助，只要國會對於對行政機關行使授權的方式已提供清晰的指示[21]。本件條文用語已經指出授權行政部門列入管制清單的標準是該藥物對公共安全造成迫切危害，已經符合清晰原則的要求[22]。 換言之，美國聯邦最高法院也是從國會對行政機關的引導、其授權是否對行政機關政策已設下邊界（儘管這些引導本身可能是頗為抽象的）的角度來思考問題，就此德、美二國間的判決論理係有共通之處。如果將二國不同的實踐交互檢驗，以可預見標準審查涉案的美國法規，或以美國標準審查涉案的德國法規，本席等初步的推斷是並不會獲得太過歧異的結論。 最後，歐洲人權法院發展出來的理論，亦值得提出來作為此處的借鏡。學者Cian C. Murphy在分析歐洲人權法院針對歐洲人權公約第七條罪刑法定之見解時，指出歐洲人權法院對於法律的明確及可預見性採取所謂「薄冰原則」（the “thin ice” principle）之審查，Lord Morris在Knuller v. DPP 一案中頗為傳神地指出：在薄冰上溜冰的人不能期待在冰上看見標牌，確切指出那個點將會冰破人落水[23]。也就是說，國家只要指出某種類型的行為有如在薄冰上溜冰，有落水的風險，即已足夠，而不必在個別的落水點上，一一指名，涉及從事此類行為者，則有相當的注意義務。不可諱言，薄冰原則與前述對罪刑法定主義的強調是有些許緊張關係，但或許薄冰原則中最貼切的一點，不僅是溜冰者須注意自身行為的風險，更是國家面對薄冰這個情況不明的領域，它事先掌握情況的能力實則也受到了侷限，即使立法者欲預先在可能落水之處一一提請注意，事實上也有其困難—因立法者也非全能全知地能精準描述危險所在。 總之，在立法上無法強求之處，只要有足夠的風險指示提請受規範者注意，而授權母法所指涉的補充規範對人民而言係語意明晰且易於取得，則具體受規範的內容係訂在命令層次或法律層次，從受規範者的角度未必有太大的不同，對保護受規範者而言其實也已經足夠。審查的要旨，反而是在督促國會在可能的範圍內自為決定，確認人民有某一部份的自由將要受到禁止或管制，並維繫國會之於行政部門在刑罰領域中的指導與監督關係。否則試想一例：立法者倘僅於刑法中規定「危害社會秩序之行為處五年以下有期徒刑。危害社會秩序之行為由行政院公告之。」[24]又設行政院公告中非常仔細地針對各種嚴重傷害他人法益之行為，以明確而具體之文字妥為規定，已極盡細膩立法技術之能事。受規範者面對此種規範現狀，只要查看命令即能知悉何種行為受處罰，沒有不知如何守法的困擾。但儘管如此，立法者上開事例中的授權，對刑罰範圍過快過廣的棄守仍令人不安，因為立法權一下便棄守太廣泛的行動自由，行政部門方面則透過廣泛的授權條款，取得可以自行以刑罰處罰任何行為的權力，蓋似難想像有那些行為不能塞進危害社會秩序的框架下。 三、有關本案審查 本席等重申授權母法的明確性是指，從立法目的、法規整體或授權事項的概念邊界中，可以看出或推論出授權的目的、內容、範圍，並進使受規範者理解那些類型的行為可能有受罰的風險，行政機關大致可能往那個方向行使其授權即可，持平而論這即使已經是較嚴格的審查，對於國家來說應當不是太難達成的要求。至於人民是否必須參考命令的補充才能確切知道刑罰誡命，則非所問。據此本席等認為在懲治走私條例系爭規定之所以違憲，並不是人民必須搭配子法才能獲知管制物品，蓋期待從事進出口者進一步查詢公告並不是過份的要求。但問題在於無論是從系爭規定或法律整體，按其明文或者透過解釋，都沒有提出最低度的、可能成為進出口管制物品的概念框架或抽象特徵，以至於根本無法預測行政機關可能朝那個方向行使授權、以達成那些立法考量，可謂容許行政院得將任何種類的物品列為管制品，而這樣的廣泛授權，已經使本法近似上述授權行政機關將一切危害社會秩序的行為納入刑罰的例子，本席等因此認為此種對刑罰空白法規的授權已違反授權明確性原則。 |
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