大法官解釋 釋字第678號 |
|---|
| 公佈日期：2010/07/02 |
| 解釋爭點 |
| 電信法就無線電頻率使用應經許可，違者處刑罰並沒收器材等規定違憲？ |
| 為了調和電台的獨立自主，又要兼顧社會與民眾的多元聲音能夠達成，因此，國家可以透過法律的規定，課與這些公營電台更多的義務，例如：組織決策人員的組成多元化—電台人員來源與節目、政策的決定人選必須多元、中立與專業；運作的多元考慮—應當許可多元意見的表達，例如節目應當中立不能偏私某一政黨；節目的公益化，例如應舉辦公民論壇、藝術性的節目或其他非商業性的活動報導等。 由上述對公營電視台任務課與，可以知道「電台公營化獨佔」的原則，必須付出相同的代價：強大的公共任務與公益訴求，絕對的非營利化，經費由公庫負擔為原則（部分由收視費及廣告費或贊助費等來挹注），以及受到法令更多的限制—例如開放媒體刊登民眾之意見。這些都是所謂「高密度」的媒體義務[10]。 反觀我國在釋字第三六四號解釋固然提出了所謂「接近使用傳播媒體」的權利，但其理由書（第二段）之立論，貫徹此原則，不論是對報導受害人的「平衡報導」，及接受更正之聲明，抑或報導政見辯論，但也要求尊重編輯自由，而應由法律明白規定之。據此，我國廣播電視法既然已有相關規定實現此一要求[11]，今後立法者是否即無庸或不得強制電台應提供一定時段（如同本號解釋理由書第六段所期待之），供民眾發表意見乎？倘持否定見解，則所謂（例如釋字第三六四號解釋所宣示之使民眾擁有更多利用媒體機會）的「接近媒體使用權」即形同具文乎？ 而在要求所有媒體應當確保社會多元意見能透過媒體平台來散佈，以實踐通訊傳播自由，本院釋字第六一三號解釋第三段所要求立法者應有積極的立法義務，「‥‥‥經由各種組織、程序與實體規範之設計，以防止資訊壟斷，確保社會多元意見得經由通訊傳播媒體之平台表達與散布，形成公共討論之自由領域‥‥‥」。似乎也符合德國聯邦憲法法院所要求的「遠離國家」等所要求的電台結構多元化的法律義務？ 然而，對比之下，吾人不難瞧出其中端倪：不論是本院釋字第三六四號或是第六一三號解釋（甚至本號解釋的立論），都是針對公營電台為對象，才有課與如此高密度之公共任務與公益需求之正當性與合憲依據！ 吾人不禁質疑：這種要求是否「放諸四海而皆準」的適用到所有電台，特別是民營電台？本院前兩號解釋（及本號解釋）惜乎都未能加以區分，顯示出本院這三號解釋都忽略了民營電台應當與公營電台具有不同的「權利屬性」！ （四）民營電台應享有「低密度管制」的自由權 德國電台的公營獨占制度，到了一九八一年終告打破。由於規範廣播乃各邦，而非聯邦的立法權限[12]。首開案件即起因於薩蘭邦（Saarland）在一九六七年十二月制定的邦電信法（一九六七年七月修訂），許可人民申請成立民營電台，但以向邦政府申請許可為前提。申請人必須為公司形式，且執照有期限，並得附帶條件。薩蘭邦電信法的公佈使薩蘭邦成為德國第一個開放電台民營化的邦，也因此引發了電台民營化是否合憲之爭議。德國聯邦憲法法院在一九八一年六月十六日作出了著名的「自由電台公司成立案」（FRAG- Urteil）判決，承認民營電台的合憲性。該判決肯認憲法廣播自由及於電台的民營化。但基於無線電波的有限性（Knappheit der Sendefrequenzen）以及設立電台的昂貴財務需求，以及電台所負有的公共任務，使得電台應具有一定的「特別地位」（Sondersituation）。因此，邦一定要在電信法中「預先」對於相關的問題，例如應如何反應多元社會的聲音、保持客觀的立場，甚至財務經費來源及節目的構想…等，加以仔細規範。立法者雖在此領域內，有極大的形成空間，但如果未為詳盡之規定，以及沒有規定許可的條件，即屬違憲。故系爭之薩蘭邦電信法對於民營電台的成立須經申請取得執照，以及發給執照的可給予年限與附條件等，屬於泛泛之規定。並不符合憲法所要求立法者事先制定一套嚴整的廣播秩序之本意[13]。 德國聯邦憲法法院此一判決，肯定民營電台的合憲性後，各邦都開始立法開放電台民營，打破公營電台獨佔的現象，是所謂的民營電台與公營電台並存的「廣播雙軌制」。目前全德國除了巴伐利亞邦依據巴伐利亞邦憲法之規定（第一百一十一條a），仍採行公營電台獨占制度外，其他各邦都許可民營電台的成立[14]。 然而巴伐利亞邦仍不許可成立民營電台，是否牴觸聯邦憲法第五條所保障的廣播自由？德國聯邦憲法法院的判決只提到邦法律「可以」開放，而非「一定」要開放。假如一邦法律沒有許可人民可以成立電台（例如巴伐利亞邦），並不構成違憲。這種現象說明了德國並沒有所謂的電台「強制民營化」（Privatisierung szwang des Rundfunks）的憲法依據。因此，實施廣播雙軌電台制的德國，即否認人民得依據基本法第五條第一項之規定，擁有可以成立電台的主觀權利（Subjektive Rechte），這也獲得德國學界廣泛支持[15]。 然而基本法第五條第一項的保障廣播自由，也不能讓之形諸於具文，此條文也因此表現在德國聯邦憲法法院在上述「自由電台公司成立案」判決中所期待立法者應當構建一套完整規範電信秩序的法規範，包括了公營電台與民營電台在內。公營電台基於公共任務與公共利益之考量，因此受到法規範更高密度與更為吃重的要求，德國聯邦憲法法院將之稱為對社會大眾的公共任務提供「基本服務」（Grundversorgung）[16]，亦即透過公營電台承擔絕大多數凝聚國民意見、文化傳播及其他公共任務的份量，成為名符其實的「大眾傳播」。 至於民營電台方面，則退居擔任「截長補短」，屬於「小眾服務」的輔助角色，從而應當減低其承擔公益與公共任務的期待。在此考量下，立法者應當設計出一套符合民營電台特性的規範，亦即創造出一個「客觀的廣播基礎規範」（Objektive Runkfunkrechtliche Basisnorm）[17]，例如： a.設立程序應當力求公平—開放頻道應當以公平、公開的方式為之（如同釋字第三六四號所示）。但在此也涉及到「永續經營」的問題。對於已經成立且績效良好的傳播公司，當否給予換照的優惠，避免龐大資金與設備的損失，與眾多有經驗之從業人員工作機會的喪失。但此也會面臨是否侵害平等權的檢驗，如何妥善訂定「優待標準及比例」，亦為立法者必須事先考量的議題[18]。 b.基於對民營電台的財務考量，民營電台商業化的趨勢將不可避免，否則巧婦難為無米之炊。商業廣告的收入將成為主宰電台生存與發展的因素。國家對於這種商業行為，特別是透過了廣播，而包裝成為「商業言論」，自然可以加以限制，但是這種限制屬於「低價值言論」（本院釋字第四一四號及第五七七號解釋），自得以予以適當的管制。而且得以維護一般公益的法律，例如藥事法、風俗法或兒少法等法律來予以限制。 |
| < 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 > |
填單諮詢
最新活動