大法官解釋 釋字第678號 |
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| 公佈日期：2010/07/02 |
| 解釋爭點 |
| 電信法就無線電頻率使用應經許可，違者處刑罰並沒收器材等規定違憲？ |
| （二）廣播自由與其他人權—特別與出版自由的比較 由前述本院釋字第三六四號及六一三號解釋所持的廣播自由乃言論自由的「媒介」，是否與言論及意見自由乃透過出版的方式，來產生及傳播，出版自由是否也應當是「媒介論」？ 如果承認出版自由也是言論自由的衍生，及媒介論的推演，那麼世界各國對限制廣播自由所採行的最嚴重之「許可論」，是否也應當施行在「出版自由」之上乎？ 這個答案當然是否定的。其理由闕為：廣播自由與出版自由的特性完全不同。廣播乃利用資源有限的電波平台；出版自由乃資源無限、人類只要有書寫能力，甚至發明印刷術後，都可以將著作物加以出版傳播，而無產生干擾其他著作出版之虞。同樣是「傳播的媒介」，但限於媒介的特性與本質的不同，兩者係「形似而實異」，而不可相提並論。 關於廣播自由的屬性與無線電波的有限性不可分，德國聯邦憲法法院，很早就界定廣播自由和一般自由權，有相當大的差異。除了一般自由權是屬於「自然權利」，無庸法律制定就應該肯定之，法律只不過來給予限制而已[2]；而廣播自由主要在民營電台方面，則有待法律來使「民營化」實現。易言之，有待立法的肯認，方能「導入」（Einfuhrung）民營廣播的體制，故德國稱之為「由法規形塑出來之權利」（normgepragtes Recht），不被視為是自然權利[3]。 其次在法益方面，一般自由權主要是保障個人的利益，發展個人的人格與價值。故帶有明顯的防衛權色彩，來防止國家之干涉，然而廣播自由在保障個人法益及防衛權的色彩方面，便淡化甚多，而係為一種所謂的「有任務的自由」（dienende Freiheit）。廣播自由是一種「程序保障」，讓人民的意見表達自由能夠透過廣播的方式來傳遞，並且能凝聚成公共意志。因此，主要的法益乃在於「公益」，特別在民主國家的社會，這種利益已經「上綱」到關涉國家憲政生命的程序與發展。所以，廣播自由不再斤斤於個人人權享有的利益，而在於更高遠的公共利益[4]。伴隨而來的則是法律必須要給予仔細且周詳的規範，而不像一般個人自由以國家干涉越少越好，個人自由行使的界限越廣越佳。 同樣的，受憲法保障的一般基本自由權，還會延伸至所謂的「消極自由權」，例如：保障言論自由，也及於保障不發表言論的「消極言論自由權」；人民擁有信教自由，自然國家不得強迫人民信仰一定的宗教（消極宗教自由權）。而在廣播自由方面，即無此項消極廣播自由權，亦即國家不得強迫私人必須收聽一定的廣播節目或裝置接收的設備，是與國家可以要求人民接受現代生活所必須的水電設備不同。至於同屬言論與意見自由範疇的「資訊自由」（Informationsfreiheit），也一樣有所謂的「消極資訊自由」，不可強迫人民接受一定的資訊[5]。故連一般言論自由權、資訊自由，都保障其消極自由，廣播自由則反是。更可以看出廣播自由異於其他自由權，包括言論資訊自由之處[6]。 （三）僅適合公營電台的立論—由德國憲法原則的探究 既然論究及各國對廣播業務都一律採行許可制，即必須有民營電台存在為前提，否則如電台全係公營，即少有廣播自由存在之餘地；如果國家許可電台民營，即產生探究民營電台成立及其運作的法律規範中，如何保障廣播自由的必要性。為此，實施公、民營並存，即所謂的廣播法秩序的「雙軌制」的德國，其聯邦憲法法院對廣播自由的定性，以及其與人民言論自由的關連，迄今已經作出九個解釋，構建出德國各邦電台的法秩序之基本原則。足供亦係實施雙軌制的我國參考之用。 德國基本法第五條第一項（第二句）的規定：「任何人擁有將其意見以文字、文件與圖畫發表與傳播之權利，並由公開來源無阻礙獲得資訊及之權利。新聞自由及透過廣播及影片來報導之自由，應予保障。任何審查制度不得為之。」 基本法此條文乃是由威瑪憲法（第一百零八條第一項）所承繼而來，但所差異者乃特別加入了言論與新聞「透過廣播」的用語。因此給所謂的「廣播自由」（Rundfunkfreiheit）創下了立論之依據。但是這個所謂「新創造出的自由權」，並沒有在學理上或政治與釋憲實務上，獲得了與其他基本自由權一樣的評價。有關此自由的內涵，主要是靠德國聯邦憲法法院在歷次解釋中予以闡述出來。 和美國很早即承認人民得經營電台，尤其是以營利為目的之商業電台不同，一開始，德國乃實施「公營電台獨佔原則」。德國自一九一九年實施威瑪憲法後，沒有明白肯定人民的廣播自由，此乃因為德國本即以實施公營電台為原則，自一九二三年開始，德國即仿效英國國家廣播公司（BBC）的模式，立法將電台的管理置入在帝國郵政部門，日後將各地的廣播電台，一律規範為公營電台。這是鑑於電信資源有限，且在無電視與網路的時代，無線電傳遞的廣播，對於政治與社會重大的影響力，使得德國特別強調電台公有化的重要性。日後德國將電台置於宣傳部下，更將電台變成政令宣導之工具。 二次世界大戰後公佈的基本法第五條，明白承認廣播自由的制度，即欲打破電台為特定意見表達的窠臼，所致力的方向第一步，乃先邁出承認公營電台具有享受基本人權的主體地位。按自由權視為防衛權、以防範國家之侵犯為目的。因此人權擁有者，自然為人民及私法人。作為公法人的公營電台，即屬於國家組織之一，即不可享有人權。但鑑於基本法第五條所要求電台（廣播與電視），都賦予傳遞與形成國民意見的重要任務，在公營電台，則特別要奉行三個「遠離」（Ferne）的原則：即「遠離國家」（Staatsferne）—電台要遠離政府的介入，政府儘量少干涉之；「遠離黨派」（Parteiferne）—電台要免於政黨的影響與支配，特別是當電台受到政府的補助時，更要避免國會黨派的影響；及「遠離經濟誘因」（Wirtschaftsferne）—這是指電台要避免淪為營利的工具，避免電台淪為汲汲求利而忽略其存在之公共任務[7]。 德國聯邦憲法法院在一九七一年七月二十七日在討論到對電台收入能否課徵增值稅的合憲性問題，作出了所謂第二件「電視案」判決[8]。在本號解釋中憲法法院雖然仍確認電台只准公營化的合憲性，但也明白的認為電台負有公共責任，乃履行公行政的任務，具有整合國家整體意見的功能。因此電台不能為全職及兼營其他營利的行為。在達成這種任務的過程，聯邦憲法法院即承認電台具有類似私法人得擁有抗拒國家非法侵犯的防衛權利。 而在履行此「三個遠離」的過程，公營電台要抵禦來自同樣體系之政府與財源來源之國會的影響，委實不易，因此這也變成整個廣播自由的「核心」部分。亦即：電台經營之自由（Rundfunkveranstalterfreiheit），也就是電台的「節目自主」（Programmsautonomie）原則。電台應該獨立運作，可以自行決定播放哪些節目[9]。 |
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