大法官解釋 釋字第678號 |
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| 公佈日期：2010/07/02 |
| 解釋爭點 |
| 電信法就無線電頻率使用應經許可，違者處刑罰並沒收器材等規定違憲？ |
| 乍看之下，這個見解與德國基本法第五條第一項（第二句）的規定有異曲同工之相似性： 任何人擁有將其意見以文字、文件與圖畫發表與傳播之權利，並由公開來源無阻礙獲得資訊及之權利。新聞自由及透過廣播及影片來報導之自由，應予保障。任何審查制度不得為之。 德國基本法這種承認人民擁有「透過廣播」來傳達資訊、新聞與意見的權利，是否即承認人民擁有廣播自由，也使得本院釋字第三六四號解釋之立論，獲得一個「德國知音」？恐怕將會「事與願違」，本席將會下文中仔細分析之。 在本件原因案件及聲請書提出時，尚未產生的本院釋字第六一三號解釋，雖然乃針對國家通訊傳播委員會的組織法而合憲性爭議，所作出之解釋，但其在解釋理由書第三段，也洋洋灑灑提到了言論自由與通訊傳播自由的「本生」與「源生」關連： 憲法第十一條所保障之言論自由，其內容包括通訊傳播自由，亦即經營或使用廣播、電視與其他通訊傳播網路等設施，以取得資訊及發表言論之自由。通訊傳播媒體是形成公共意見之媒介與平台，在自由民主憲政國家，具有監督包括總統、行政、立法、司法、考試與監察等所有行使公權力之國家機關，以及監督以贏取執政權、影響國家政策為目的之政黨之公共功能。鑑於媒體此項功能，憲法所保障之通訊傳播自由之意義，即非僅止於消極防止國家公權力之侵害，尚進一步積極課予立法者立法義務，經由各種組織、程序與實體規範之設計，以防止資訊壟斷，確保社會多元意見得經由通訊傳播媒體之平台表達與散布，形成公共討論之自由領域。是立法者如將職司通訊傳播監理之通傳會設計為依法獨立行使職權之獨立機關，使其從層級式行政指揮監督體系獨立而出，得以擁有更多依專業自主決定之空間，因有助於摒除上級機關與政黨可能之政治或不當干預，以確保社會多元意見之表達、散布與公共監督目的之達成，自尚可認定與憲法所保障通訊傳播自由之意旨相符。 因此，此二號解釋立論清楚表明廣播與通訊自由乃言論自由的「衍生自由」，但在對廣播自由的內容，兩號解釋都有極大的差異。在釋字第三六四號解釋理由書第二段明白承認電波頻率為「有限性之公共資源，為免被壟斷與獨佔，國家應制定法律，使主管機關對於開放電波頻率之規劃與分配，能依公平合理之原則審慎決定，藉此謀求廣播電視之均衡發展，民眾亦得有更多利用媒體之機會」。易言之，強調了電波頻率採行許可制有其必要，應由法律來決定開放與否，及其實施的範圍。但該號解釋的重點乃強調「接近使用傳播媒體」之權利（the right of access to the media），讓媒體成為社會公器，來表達多元意見。但此權利仍然受「編輯自由」的限制。 但本院釋字第六一三號解釋就更進一步的將言論自由擴張到人民擁有「經營及使用媒體設備，以取得資訊及發表言論」之權利，此觀諸理由書第三段第一句的敘述即可明白大法官的見解： 憲法第十一條所保障之言論自由，其內容包括通訊傳播自由，亦即經營或使用廣播、電視與其他通訊傳播網路等設施，以取得資訊及發表言論之自由。 倘依該號解釋的立論，憲法第十一條保障言論自由的衍生效果，已經產生同樣「憲法強度」的廣播自由，即產生人民可以主張經營媒體、使用他人，不論公營或私營電台，來發表言論的「主觀權利」（Subjektive Rechte），同時，立法者並不可以制定違反這種意旨的法律，否則即形同違憲。 由釋字第三六四號解釋承認電波為有限資源，而寄望由立法者制定法律來塑造公平的電波頻率之使用與分配秩序，而至釋字第六一三號解釋驟變為「人民擁有廣播自由的主觀權利」，而加諸立法者不得侵犯此自由的義務，這種顛覆式的見解，似乎未明白的被解析出來。吾人可以再將釋字第六一三號解釋理由書第三段的敘述，來「驗證」大法官在本號解釋中對於憲法保障廣播自由的力道： 鑑於媒體此項功能，憲法所保障之通訊傳播自由之意義，即非僅止於消極防止國家公權力之侵害，尚進一步積極課予立法者立法義務，經由各種組織、程序與實體規範之設計，以防止資訊壟斷，確保社會多元意見得經由通訊傳播媒體之平台表達與散布，形成公共討論之自由領域。 上述這段「通訊傳播自由非僅於防止國家公權力之侵害」的立論，表明廣播自由不當只是作為傳統自由權的「防禦權」（Abwehrrechte）的角色為已足，而是進一步地形成請求權或制度性保障，要求立法者應有積極促使人民言論能透過電台實現傳播的憲法義務！ 而視為言論自由之顯現，廣播自由也可以透過對於言論自由一般限制（包括公益限制及比例原則），來予以限制之。最明顯的例證為釋字第三六四號解釋理由書第一段的最後敘述：「‥‥‥故享有傳播之自由者，應基於自律觀念善盡其社會責任，不得有濫用自由情事。其有藉傳播媒體妨害善良風俗、破壞社會安寧、危害國家利益或侵害他人權利等情形者，國家自得依法予以限制。」正是憲法第二十三條內容之翻版！ 至於釋字第六一三號解釋雖未提到此問題，但既然視廣播自由已具有防衛權的色彩（雖然並不止於此），但解釋上自然也受到規範防衛權的一般公益與比例原則的限制。同樣的本院釋字第五Ｏ九號解釋及第六一七號解釋，皆涉及言論自由或出版自由的保障與限制問題，雖未明言廣播自由，但既言及「言論與資訊的流通」，自然也可包括電訊傳播資訊與言論在內，顯見都適用同樣的合憲與違憲的檢驗標準。 本號解釋多數意見明顯地兼採此兩號解釋之立論，例如在解釋理由書第一段所強調的言論自由：「‥‥‥其內容尚包括通訊傳播自由之保障，亦即人民得使用無線電廣播、電視或其他通訊傳播網路等設施，以取得資訊及發表言論之自由。‥‥‥」，顯然比釋字第三六四號解釋範圍來得廣，但較釋字第六一三號解釋範圍來得狹窄，本號解釋所狹窄之處乃不再援用「經營廣播、電視及其他傳播網路等」的自由。同時，也明白賡續釋字第三六四號解釋「電波頻率有限論」及「立法管制論」的見解，此觀諸本號解釋理由書第三段的論述甚明： 無線電波頻率屬於全體國民之公共資源，為避免無線電波頻率互相干擾、確保頻率和諧使用之效率，以維護使用電波之秩序及公共資源，增進全民福祉，政府自應妥慎管理規劃及指配。 因此本號解釋比起過去所作出二件相關解釋，本號解釋堪稱中允，既提到了電波頻率之公共財、有限性及國家立法管制之必要性外，還「刪除」釋字第六一三號解釋的「人民經營電波頻道設施的主觀權利」部分—儘管此重大改變未經本號解釋所強調（此在作出釋字第六一三號解釋，大幅變更釋字第三六四號解釋立論時，也同樣地經歷過這種類似「寧靜革命」的過程），則是值得在此特加大書特書！倘不如此澄清，無法給予承認許可制的合憲性一個理論上的堅強基石。 |
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