大法官解釋 釋字第655號 |
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| 公佈日期：2009/02/20 |
| 解釋爭點 |
| 96.7.11修正之記帳士法第2條第2項違憲？ |
| （四）以憲法第八十六條第二款有存在必要為前提 憲法第八十六條第二款的憲法規範目的當然不在於保障考試權，而在於管制專門職業及技術人員的就業市場，只是將管制職責交由立法權與考試權共同承擔。專門職業及技術人員的就業市場之所以需要管制，因為執業的技術門檻比較高，需要比較嚴謹的檢測，方能確知是否有執業能力。而之所以需要謹慎確定該等人員的執業能力，一般泛稱為了公共利益。檢討公共利益是否足以作為憲法為專技人員設置考試門檻的理由，是制憲者的任務，釋憲者只能尋求對於公共利益較完整而堅強的說明。 何謂公共利益，大約可以如此理解：例如對於消費者而言，專業品質經過國家認證的記帳及報稅人員，可以提供一個良好健全的專業服務市場，有助於消費者維護自己的經濟生活秩序；對於記帳士而言，國家建立證照制度，有助於創造就業機會、建構健全的就業市場，穩定社會的經濟秩序；對於國家財政而言，有助於控制稅收、健全稅制，進而促進公共建設的開發與完善。 （五）規避憲法第八十六條第二款 違法審查應該包括是否明白牴觸規範或故意規避法律。違憲審查的範圍，也應該包括明白牴觸憲法或故意規避憲法的審查。 依照專業及技術人員考試法第二條第一項規定，記帳士法第三十五條，似乎可以認為並不牴觸憲法第八十六條第二款規定，但實質上該規定所保護的記帳及報稅代理業務人的執業內容及範圍，與記帳士完全一致，本質上當然應該認為屬於記帳士法所欲規範的專門職業及技術人員，則第三十五條至少是故意規避憲法第八十六條第二款所要求的考試權共同管制，而可以認定為侵害考試權。 四、審查信賴保護 依據憲法第86條第2款，專門職業及技術人員的職業選擇自由，固然受考試院考選條件的限制，但是法治國信賴保護原則是相同位階的憲法原則，為了保護人民在法律制定前已擁有的權利地位，憲法或法律上的限制條件，並非不能放棄或限縮。記帳士法第三十五條作為例外規定，已經符合信賴保護原則，所需要審查的，是有無保護過度的問題，審查的依據就是比例原則。 （一）記帳士法第三十五條的立法過程（見附表[8]） 1.因應釋字第四五三號解釋的報稅代理人法草案 本院大法官於八十七年五月八日作成釋字第四五三號解釋，宣告以辦理商業會計事務為職業的商業會計記帳人，屬於憲法第八十六條第二款所指的專門職業及技術人員，執業資格，應依法考試銓定。 為因應釋字第四五三號解釋，商業會計事務主管機關財政部，於九十一年間完成法律草案作業，由行政院於九十一年三月二十二日以院台財字第Ｏ九一ＯＯ一一三七九號函，函送「報稅代理人法」草案，請立法院審議[9]。 2.過渡的緩衝規定之一：得繼續執業七年 為保障草案提出當時已在執行報稅代理業務人的工作權，報稅代理人法草案第三十五條第一項規定：「本法施行前已從事報稅代理業務滿三年，且均有報繳該項執行業務所得，得自本法施行之日起，繼續執業七年。」立法理由表示「第一項規定本法施行前已從事本法第十三條報稅代理工作，而未能取得報稅代理人資格者（按：未考試及格者），得於一定期間內繼續執業，以為緩衝。惟對於原從事本法第十三條工作者，其認定如不明確規範，易生爭議，爰規定於本法施行前三年均有報繳該項執行業務所得者為認定依據，以利將來執行。」[10] 3.過渡的緩衝規定之二：舉辦限期停辦特種考試 又為使該等人多年實務經驗得繼續為中小企業提供相關服務，在草案同條第二項及第三項規定「前項人員經主管機關核發證明，且具有高中、高職以上學校畢業資格者，得應報稅代理人特種考試（第二項）。前項特種考試，於本法施行後七年內辦理五次（第三項）。」藉由特別舉行的特種考試，使這些人儘速通過考試以取得報稅代理人資格。依據立法理由的說明，上開規定是參照物理治療師法第五十八條、社會工作師法第五十五條及職能治療師法第五十八條規定而擬定。其中七年落日條款，凸顯該規定的過渡性質。 專門執業及技術人員執業資格考試主管機關考選部，在九十二年十月二十二日立法院財政委員會[11]，就報稅代理人法草案提出補充說明，表達贊成執業資格考試雙軌制，就原已從事該職業的現職從業人員執業資格的取得，於常態性 辦理的高、普考之外，得以限期停辦的特種考試方式進行。 （二）現行第三十五條已不具過渡規定性質 至立法院九十三年五月十四日三讀審議通過的記帳士法第三十五條[12]，則規定以訓代考，原從業人員只要每年受訓二十四小時，即可於次年度繼續執業，縱使未於屆期前受訓完畢，只要補足時數，通知執業場所所在地國稅局，即可繼續執業，並不會對其執業資格有所影響，形成原從業人員可以永遠執業的狀況。現行法第三十五條因此已不具過渡規定性質，而成為一種例外規定。 比較報稅代理人法草案第三十五條與現行記帳士法第三十五條規定，可以看出報稅代理人法草案第三十五條，是在維護證照制度、維護考選程序的原則之下，給予人民調整自己適應新法制的時間。現行規定則是原則上保障人民既有的權利地位，僅增加一個一年二十四小時以上的在職訓練，以為限制。 （三）審查比例原則 1.兼顧大眾與小眾是信賴原則的核心思想 在民主法治國家，法律制度的創造或更新，必須來自某種或多種公眾利益的需求。往往這些公共利益的需求，還導因於既有的負面社會現象。但是民主法治國的基礎，植基於個人利益的鞏固，個人的利益遭到犧牲，也不會有群體的利益存在。之所以有既有權利地位的信賴保護原則，就是因為不存在為大眾犧牲小眾的想法，而是大眾與小眾必須兼顧。 2.維護考選原則有困難？ 所謂的過渡規定是暫時的例外，例外規定是持續的例外，如果是持續例外，為了顧及新法所要實現的公益，例外的範圍必須縮小，才可能對公益作最小限度的限縮而兼顧公益。如果是暫時的例外，相較之下，自然可以維持比較大限度的例外。究竟選擇哪一種例外，立法者有裁量權，但要合乎比例原則。 證照考選制度的建置，以及因而所要追求的公眾利益，如果是一個社會終局追求的目標，可以達到的方式很多種。就考試權的管制必要性而言，考選內容的選擇可能性很多，例如上述報稅代理人草案的特種考試，可以減少考試科目、甚至可以以口試或以修習一定學分檢覈代替等等。對於已經長期從事記帳及報稅代理業務的從業人員，選擇就專業進行基本的測驗，應該不是特別困難的期待。雖然以訓代考，不是必然比考試沒有效能的方法，但是記帳士法第三十五條唯一的要求，僅僅是一年完成二十四小時以上的相關專業訓練。大約相當於三個工作天的訓練，與完成一次的證照考試相比，完成條件的難易度顯然過於懸殊。 如果要保障原從業人員的工作權，又要避免考試，也可以採取限縮執業範圍的方式，即在商業會計事務範圍以外的業務，亦即釋字第453號解釋所謂的「依據一般公認會計原則從事商業會計事務之處理及據以編制財務報表」以外的業務，仍許可原從業人員繼續執業，如此即與記帳士的執行業務範圍有所區隔。也就是讓考試及格的記帳士與未經考試的報稅代理人在執行業務上面有所區隔，那麼也就不會有過度保護，而違反憲法第八十六條第二款的情形。 |
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