大法官解釋 釋字第655號 |
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| 公佈日期：2009/02/20 |
| 解釋爭點 |
| 96.7.11修正之記帳士法第2條第2項違憲？ |
| （二）「考試控制品質？」—「考試證照化」的迷思 關於專門職業及技術人員是否都應該經過國家考試之一途，方取得執業資格？由專門職業及技術人員考試法第二條採取僵硬的規定，認為僅能由考試院直接考試一途。按字面上無「但書」之規定，似乎連「其他法律有不同規定，依其規定」的例外條款都不存在！考試院經立法授權，在該法施行細則第二條第六款，將記帳士列入「須經考試方取得取得執業資格」之範圍內，結果解釋上卻形成了：「即連立法者自為的例外規定都不許可之」之結論！這是本號解釋的立論重點。這種「被授權者可否定授權者」的推論，不僅違反立法原則，已在前段提及外，在此本席認為更應檢討在此多元化、科技發展迅速與市場競爭激烈的時代，人民選擇職業與更換職業之頻率，比過去更為頻繁。有無必要用嚴格且較僵硬的考試制度，來限制此謀生之權利？ 主張應當嚴格、且廣泛採行考試制度以取得執業資格者，其立論厥為保障服務品質及維護消費者的權益，這也是 本號解釋多數意見之理由所在。按現代國家基於管理，以及採行給付行政（服務行政）的政策，也積極舉辦各種職業訓練，並發予證照。同時，為適應「公權委託化」的時代潮流，且鼓勵由民間團體進行行業的訓練與認證。這種由專業公、私機關團體所培訓與建立的專業技能與控管，成為世界各先進國家的培養人才體制的主流。這也是彈性配合現代資訊一日千里所產生職業選擇與更易頻繁與迅速的不二良方。反觀我國囿於將職業資格考試與國家公務員考試—也就是「掄才考試」—混合在一起，形成「考試氾濫」的現象。 誠然，國家為了「其所從事之業務與公共利益或人民之生命、身體、財產等權利」有密切關係者之行業，應當由國家擔負起監控其執業品質的義務，是為國家對人民的「保護義務」。是為本院大法官釋字第四五三號解釋理由書所肯認。而同號解釋理由書，亦認為這些「業務」，必須透過「具備經由現代教育或訓練之培養過程獲得特殊學識或技能」來取得。因此，該號大法官解釋明顯承認專門職業及技術的取得不是靠考試院舉辦的考試，而是現代教育及訓練與培養過程。易言之，考試院的考試僅是「認定」的程序而已。 為保障公益及人民職業（選擇）自由，必須限定與人民生命、身體及財產關係最為密切，以及最必要的職業及技術行業類別情形，方可以用法律課予考試取得資格的義務！公益需求性。對於職業專精的程度差異，例如：屬於高等教育培養之專門技術之行業，可稱為「師」者，應當得可符合上述的要求，以列入考試範圍為原則，無庸列入者為例外；屬於中等教育培養之行業，可稱為「士」者，則以不列入為原則，列入者為例外。這種屬於較低執業要求的「士」級人才，正是各種公、私訓練機構所要培育的對象。例如我國職業訓練法（民國九十一年五月二十九日公布）第三十三條第一項便有規定「技能檢定合格者為技術士，由中央主管機關統一發給技術士證」；同法第三十二條且規定「依其技能範圍及專精程度，分為甲、乙、丙三級」。同時，這些「士」也可以由多年實務經驗培養出來，不必以先經考試為前提，我國社會上在過去教育不發達時，便是產生許多「黑手級」專業人士。本次原因案件「記帳士」之前身為「報稅及記帳代理人」，便是這種行業之一。此外，本院釋字第三五二號及第三六Ｏ號解釋所論及之土地登記代理人—即為嗣後立法（民國九十年十二月二十四日）之「地政士」的前身—，都是類似的例子也。 當然，立法院及考試院在決定這些「師」或「士」的判斷，有其裁量空間，應受到釋憲機關之尊重。然而這種判斷必須兼顧業務是否高度專業（非考試不能控制品質）、及該專業對生命、健康與財產的高度關聯性，否則即有裁量的濫用之嫌[7]。 就本釋憲聲請案的記帳士而言，既然在本法及系爭換照規定制定前，已經是一個有相當歷史的行業，且依法繳稅，即應受國家之保障。嗣後倘國家基於更重要公益考量，必須將之納入國家考試的範圍，則應將其日後的執業者的「生存」及「謀生能力」妥為規劃，亦為國家的「保護義務」。 記帳士法在民國九十一年三月二十二日行政院函送立法院審議時的草案名稱原為「報稅代理人法」。立法目的乃源於大法官於民國八十七年五月八日通過釋字第四五三號解釋中宣示：舊「商業會計法」第五條第五項的「中央主管機關認可之商業會計記帳人，得辦理商業會計事務」之規定違憲；為因應此釋憲結果，商業會計法於民國八十七年十月二十九日增定第七十四條之二，規定「對於本法修正前以從事代他人處理商業會計事務，且有報繳該項業務所得者，得繼續職業自依法取得資格之法實施後七年為止」。因此，後來才規範取得資格之法律制定實施後，至少有七年以上的過渡期。而規範取得之該資格法律—即本法，在制定時，行政院認為現今稅法規定極為繁複，非有專業人士協助，一般人 民及行號很難理解，故為協助納稅義務人記帳及履行納稅義務起見，才提出此草案。所以將以往代理人概括處理商業會計的人員，轉換成以「協助報稅」為目的之立法。 但是這個強調「報稅」的立法目的，卻在立法過程由立法院財政委員會改名為「記帳士法」，反而稀釋了立法的「報稅目的」，轉為中性價值、且範圍更廣的「記帳目的」。只在本法第三十五條仍維持本法施行前的「記帳與報稅代理人」之名稱。可知本法的原本立法目的乃欲界定會計師與「商業會計記帳人」之差別，後者即「記帳與報稅代理人」，同時強調其任務為「報稅代理」業務。易言之，本法所規範職業內容，乃為「報稅代理」，而非「商業會計法及會計師業務」之來得廣泛。故立法者應當仔細區分兩者的合法業務範圍，如果不予區分，則且錄取的門檻寬鬆不一時，將造成義務與權利不相稱之弊病[8]。 然而，本法卻未最嚴格的將記帳士的業務範圍侷限在與報稅有關。最明顯的即本法第十三條第四款記帳士業務範圍及於「受委任辦理商業會計事務」。而此項業務正觸及「舊」商業會計法（民國九十五年現行法修正前）第五條第五項，本院大法官在釋字第四五三號解釋所確認之規定：「商業會計事務之處理，僅能由會計師辦理」；現行之商業會計法第五條第五款雖將會計師與「依法取得代他人處理會計事務資格之人」並列，乃是配合記帳士法之規定所為之修正。顯然混淆了會計師與記帳士應有不同業務差別。按處理商業會計事務之人員（如同本號解釋的理由書第一段及第二段指稱：商業會計法第二條第二項規定，指從事商業會計事項之辨認、衡量、記載、分類、彙總，及據以編制財務報表之人員），應當具備一定的專業知識與經驗，且記帳士不僅擁有該業務外，還有其他稅務代理業務等，顯超過處理商業會計事務的範圍‥‥‥」，才課與必經考試的義務。此見解完全未考慮記帳士僅需從事與報稅有關的「商業會計事務」即足。多數意見似也就是重蹈立法者在本法制定時，未注意應當仔細界定記帳士業務範圍的覆轍，才會照單全收立法者這個偏惠於記帳士業務範圍之規定！ 因此本席主張應當修改第十三條第四款的規定，將條文「受委任辦理商業會計事務」的規定，加上「與報稅有關」之限制，使條文成為「受委任辦理與報稅有關之商業會計事務」即可符合本法草案的立法本意，將會計師與記帳士分別為不同的資格取得途徑與標準，業務有「適當區隔」，各有各的消費群，便不至於使記帳士侵犯會計師的業務機會。本號解釋如能夠作出對本法第十三條第四款的限縮解釋，即可避免系爭換照規定被宣布違憲之命運。 |
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