大法官解釋 釋字第655號 |
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| 公佈日期：2009/02/20 |
| 解釋爭點 |
| 96.7.11修正之記帳士法第2條第2項違憲？ |
| （二）釋憲聲請人的適格與立法院「議案屆期不連續」原則的引進？ 此次釋憲案的提出，乃出於民國九十六年當時行政院與考試院決策者之意志。然而至本號解釋審理之時，行政院與考試院之決策人員，甚至立法院之立法委員，都已進行全盤更替。誠然國家政策與事務執行，具有繼續性與連貫性。然類似本件的釋憲案，既然牽動了行政、立法與司法三院的權限，即有必要重新徵詢、並聆聽其三院之意見，以瞭解最新政策與民意的趨勢以及可能提供經由本次釋憲程序，或本次釋憲程序以外的補救措施。前者例如對於本次釋憲標的，究竟是系爭換照規定的記帳士法第二條第二項規定，抑或是應當及於同法第三十五條之規定？此問題（詳後述）在本號解釋中討論甚久，多數意見肯認釋憲標的不及於同法第三十五條。這種見解，本席認為有欠周詳。倘如有能再度徵詢考試院的機會，或許考試院有為「追加釋憲標的」的可能。則本次大法官解釋的範圍可望更廣，立論也將更為周延也。至於可能謀求本次釋憲以外的救濟，例如其他三院可以共商解決之方，對於記帳士法第二條第二項或第三十五條是否訂定「限期完成資格考試」的「落日條款」，或區隔記帳士與會計師之營業項目⋯等，妥善擬定平衡兼顧各方利益的過渡規定，似皆為可行的方式。 而提出釋憲聲請的行政與考試兩院決策人員，皆已更易，制度上有無重新「確認」釋憲聲請人資格的程序？按我國行政訴訟實務上，對於擔任當事人中央或地方機關的代表人，如有變更，應踐行承受訴訟之程序[2]。此固然形式意義重於實質意義，然顯示聲請人適格必須隨當事人的更易而進行確認。而在比一般訴訟程序對於國家民主憲政運作更具重要性的釋憲程序，就必須更尊重作為釋憲聲請人之新一屆憲法機關的意志形成。此點在民國八十八年一月二十五日公布之立法院職權行使法第十三條制定之「議案屆期不連續」原則，即頗受學界及立法院的支持。相形之下，司法院大法官審理案件法以及本院歷屆大法官有關程序問題之決議，對此無任何規定及決議。但釋憲實務上則採否定見解。本席之所以主張應邀請其他三院，特別是考試院能出席說明會，亦即寓有踐履此一立法院議事規範之良例也。惜乎此提議未能獲得多數意見支持，致失實踐此制的機會也！ 二、記帳士資格取得的「考試絕對必要性」原則之商榷 （一）憲法第八十六條第二款關於「專門職業及技術人員」的認定 本號解釋多數意見承認憲法第八十六條第二款「專門職業及技術人員」的範圍，包括記帳士在內，從而必須經由考試院舉辦之考試，方能獲得執業之資格。易言之，完全援引本院釋字第四五三號解釋關於「商業會計記帳人」（即記帳士前身）的見解。 誠然，憲法第八十六條第二項規定須經考試取得資格的「專門職業及技術人員」，憲法並未明文規定其範圍，必須透過立法者的「形成」，方得具體化。此也見諸於專門職業及技術人員考試法（民國八十八年十二月二十九日修正公布）第二條之規定：「本法所稱專門職業及技術人員，係指依法規應經考試及格領有證書始能執業之人員；其考試種類，由考試院定之」。因此，立法者可以斟酌社會公益、社會快速發展之需要，以及行政管理與輔導的有效性，決定應納入國家考試、取得執業資格的專門職業及技術人員之範圍。而該法第二條對於應考試取得資格人員的範圍，並非採用嚴格意義的「法律保留」—亦即必須以法律位階來明定應具有考試及格為要件—，反而採取較為寬鬆的「法規保留」，僅需法規位階來規範即足。故而專門職業及技術人員考試法施行細則第二條即仔細臚列應考試取得資格人員種類，也是典型的「法律授權」之例子。該細則第二條第六款即將「記帳士」列入為應考取得資格人員之一。可見得記帳士應以考試取得資格，乃為「立法決定」，其法律基礎之定性再清楚不過。 既然承認立法者可擁有對哪些執業資格必須經過考試為原則之裁量權，那麼如果在特殊情形，立法者出於重大公益、平等原則、信賴利益及比例原則等的考量，自無不可另為例外之規定，這是「有原則即可以有例外」的立法原則。 此問題在十一年前（民國八十七年五月八日）本院大法官研擬釋字第四五三解釋時，已經有若干位大法官提出此見解[3]，但未為該號大多數大法官所採納。本號解釋在審理時，並未重新檢討該號解釋，也未仔細評估十一年來所產生的「時空與法令變遷」，以及應當有不同的因應之道，即全盤接收釋字第四五三號解釋之立論，難謂可採！ 我國五權憲法之建制，關於考試權限應由考試院獨攬，但立法院如果擁有完全決定考試對象，將架空考試院職權。同時憲法也規定考試院及行政院都擁有提案權，也可能就考試的人員範圍導致考試及行政兩院產生衝突，也可能和立法院的決定權產生摩擦！為了解決這個問題，在政治上雖可運用總統院際調解權，以及行政與考試的共同提案權來解決[4]。但來自立法院的可能濫權，只能由司法釋憲解釋及行政院院長之覆議制度來制衡。 司法解釋立法權有無濫用，必須強調比例原則以及公益原則。立法權雖有一定的判斷空間，應為釋憲者所尊重。因此癥結點在於哪些專門職業及技術人員列入這種資格審查範圍？其中比例原則扮演絕對重要的角色。由於對於執業資格的取得與否，關涉到人民是否可從事於職業以謀生活之資，進而發展其人格[5]。易言之，是從事某種行業的「進場門票」，自然在憲法比例原則及公益考量的要求上，要比獲得職業資格後的其他執業行為所為的限制較嚴格的多，這也是聯邦德國憲法法院在極早年（一九五八年六月一日）所作著名的「藥房案」（Apothekenentscheidung）所揭櫫的理念[6]。 |
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