大法官解釋 釋字第645號 |
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| 公佈日期：2008/07/11 |
| 解釋爭點 |
| 公投法中立法院有公投提案權違憲？公投審議委員的任命規定違憲？ |
| （六）責任政治 責任政治，係建立向人民負責的政治體制，其根源處仍是民主政治。在民主體制中，任何國家機關皆應受到民意監督，定期接受人民檢驗。此項基本要義若涉及須獨立行使職權之國家機關或組織，為確保其獨立性，常輔以任期保障，以資調和，一則符合定期改選的民主要求，另則以任期屆至前不使去職，確保其行使職權的獨立性。全國性審議委員會對全國性公民投票事項的認定或對公民投票提案是否為同一事項的認定，若有違法或濫權時，除應負相關法律責任外，亦應負政治責任。至於全國性審議委員會受有任期保障，乃出於獨立行使職權之保障需求，非謂其不負政治責任。惟全國性審議委員會係本於獨立行使職權而負自身的政治責任，而非為其他任何機關（尤其行政院）而負政治責任。反面而言，行政院亦無須為全國性審議委員會的作為或不作為負政治責任。因此全國性審議委員會之設置，並無「有權無責或有責無權」之情形，不違反憲法上責任政治原則。 （七）由政黨推薦行政院全國性公民投票審議委員會人員，乃維持公正性與獨立性之合理選擇 全國性審議委員會之組織與人員，必須足以保障其職權行使之公正性與獨立性，已如前述。立法機關為儘量排除人民對「球員兼裁判」之疑慮，未賦予任何代議體制政府機關提名或同意該委員會人選之權力，而使介於人民與政府之間，具有憲法上特殊權利與義務，得以民主選舉之結果承擔其政治責任之政黨[21]，享有推薦全國性審議委員會委員之權力，並以立法院各黨團席次比例作為提名人數之參數，雖非保障該委員會職權行使公正與獨立之唯一選擇，惟尚屬合理，且比由總統選舉時獲得多數選票而當選總統者所指定之行政院長提名，再經立法院多數同意而任命，只能間接獲得雙重「多數」之民意認可之方式，更具有保障少數而直接反映多元民意之優點，自非憲法所禁止，亦不發生違憲問題[22]。 七、結語 人民要求設立不受政府科層體制牽制之獨立機關，或主動提出創制案，基本上都代表人民對於代議體制政府的質疑或不滿，而試圖予以改變。然而大法官以憲法解釋的高度，竟然聽不見這樣懇切的聲音，傾全力維護代議體制政府中的行政權威而唯恐不及，在社會力日趨多元蓬勃的現代國家中，使憲法喪失了回應與主導的能力，釋憲者實在難辭其咎。 （一）錯誤的釋字第六一三號解釋 釋字第六一三號解釋一方面承認獨立機關之設置將對行政一體及責任政治不免有所減損，但並未宣告立法設置獨立機關因此當然違憲，也就是肯認獨立機關在憲法上的容許性。可是接著完全不就設置獨立機關的目的與任務，論述所謂行政一體意義下之責任政治減損的必要性與可得減損的程度，譬如為保障人民基本權利之特殊例外情形，是否有減損至零之必要與可能，如在減損至零的範圍內，是否還有不受已歸零的所謂行政一體之責任政治原則影響的「權力核心領域」，只福至心靈的宣示「仍應保留行政院院長對獨立機關重要人事一定之決定權限」。這種甚至可以不論憲法上權力的本質與責任的範圍，卻必不可少「權力核心領域」的誡命，欠缺最起碼的規範邏輯，遑論其在憲法上究竟有什麼依據。 獨立機關人員行使獨立機關職權，如果得由行政院院長藉由人事任命權付託，並由行政院院長就包括獨立機關在內之所有所屬行政機關之整體施政表現負責，以落實行政一體及責任政治，則與金字塔型層級式行政體制實無差異，所謂「承認獨立機關之存在，其主要目的僅在法律規定範圍內，排除上級機關在層級式行政體制下所為對具體個案決定之指揮與監督，使獨立機關有更多不受政治干擾，依專業自主決定之空間」云云，在釋字第六一三號解釋僵硬的行政一體及責任政治解釋下，只是大法官為獨立機關所為個案決定符合行政院政策時所宣示的獨立假象罷了；當獨立機關所為個案決定與行政院政策不符時，大法官所認定的獨立機關的個案決定權限，只不過是博君一粲的獨立戲法而已。如此以憲法解釋勾勒憲法上有名無實的「獨立機關」，實在多此一舉，不如直接否定獨立機關在憲法上的容許性，論理反能一致。簡單的說，釋字第六一三號解釋的論述不足又矛盾，是錯誤的解釋。 我國憲法規定的中央政府體制，很難符合任何比較憲法上的「理型」，可是在堅守憲法基本原則的前提之下，這樣的憲法設計，應該也有向未來發展的最大空間，可惜論者雖然詳細論述各種憲法成長的可能[23]，多數意見卻只看的到「滑坡效應」或行政權「形骸化」，懷著對政黨的敬畏[24]，完全不再相信釋憲機關有區分原則與例外的專業能力，實在遺憾。 （二）無言的釋字第六四五號解釋 全國性審議委員會所行使的權力，並不是代議體制下行政院的權力，而憲法上所要求的責任政治，本不以行政院對立法院負責為唯一表現方式，均如前述。全國性審議委員會既不是行政院之政策執行機關，行政院也不可能就全國性審議委員會之決議「向立法院負責」，故釋字第六一三號解釋以代議體制中行政院之固有權限，論行政院對立法院負責，並論行政一體而導出行政院對所屬機關（組織）之人事決定權的論述，姑不論其論述之不足與矛盾，僅因其論述之前提在本案無法成立，其結論在本案即無法適用。 本件多數意見未能達成變更釋字第六一三號解釋之共識，又未明察該解釋所論述之權力與權力分立原則，與本案有本質之不同，只因為釋字第六一三號解釋只問組織外觀不問組織意涵，更不問權力本質與責任範圍即提出「仍應保留行政院院長對獨立機關重要人事一定之決定權限」之誡命的誤導與拘束，以致面對本件組織外觀上連「獨立機關」都談不上的行政院內「獨立性委員會」委員之任命問題時，邏輯上似乎更應適用釋字第六一三號解釋有關所謂責任政治與行政一體原則之論述，事實上卻無隻字片語相及，只在沒有憲法明文依據，也沒有憲法法理支持下，逕認憲法上其他具有行政性質之權力即屬間接民主代議體制中行政院之權力；間接民主代議體制中各憲法機關間之權力分立制衡原則，等於直接民主、間接民主間之權力分立制衡原則，而從釋字第六一三號解釋幾乎照抄一段論述不足下的錯誤結論「實質上完全剝奪行政院依憲法應享有之人事任命決定權，顯已逾越憲法上權力相互制衡之界限，自屬牴觸權力分立原則」，即宣告立法院通過的公投法第三十五條第一項規定違憲。如此無言的憲法解釋，國人大概也只能無言吧。 【註釋】 [1]本院就本件釋憲案共舉辦三場說明會，參與說明會之學者分別為：吳志光教授、廖元豪教授、徐正戎教授（97年1月17日說明會）；李建良教授、陳愛娥教授（97年1月18日說明會）；張文貞教授、程明修教授（97年2月14日說明會）。本意見書之結論，與參與說明會之學者見解容有部分不同，惟本意見書之內容多參考各與會學者所提供之書面資料或意見完成。因相關資料或意見並未公開發表，因此除本院存檔版本外，本文就引用學者相關資料或意見部分無從註明，謹此向參與說明會之各位學者致謝並致歉。 [2]公投法第三十一條規定參照。 |
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