大法官解釋 釋字第645號 |
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| 公佈日期：2008/07/11 |
| 解釋爭點 |
| 公投法中立法院有公投提案權違憲？公投審議委員的任命規定違憲？ |
| 公投法第十六條第一項的設計，雖然可以使得全民有表達意志的機會，但無法適時確認政治責任。因為將政治對立議題付諸公投之後，對於與人民意志違背的一方，並無任何警惕效用。不論勝敗，立法院均無須面對政治責任，不必改選，恐更將促使鼓勵操作政治對立議題。 又若將公投法第十六條第一項的功能，限於解決政治對立的僵局，則行政權亦有此需要，但公投法第十三條卻明文限制行政機關為公投提案，導致行政權對於政治對立的僵局，僅能被動因應（公投或不信任投票），法律設計過於向立法權傾斜，明顯違背權力分立原則。 （五）行政人事任命權不容剝奪 1.定性公審會 公審會設置於行政院內，它的職責在於審議個別的全國性公民投票案，是否屬於可以交由人民創制或複決的事項。基於主權在民與直接民主原則，公審會的功能，理當在於協助人民正當行使創制複決權，但是因為依據公投法第三十五條第一項所組成的公審會，具有對於事項進行實體審查與可決的權力，亦即有准駁人民發動公投的權力，也就是有限制人民行使主權的權力，它的組成方式是否符合權力分立原則，即更顯重要。 依公審會的職務性質觀之，屬於行政權，雖然並非所謂獨立的行政機關[8]，而是在行政程序上執行特定職務之組織，類似於一般行政機關中的法規委員會、訴願委員會，亦具有相當程度的獨立性。 2.政黨不可侵奪憲政機關的人事任命權 公投法第三十五條第一項規定「行政院公民投票審議委員會，置委員二十一人，任期三年，由各政黨依立法院各黨團席次比例推荐，送交主管機關提請總統任命之。」公審會組成方式逕依立法院的政黨席次比例由政黨推荐，一則，推荐者為政黨，並非立法院，雖難以直接認定立法權侵奪行政權的表現，但有違政府重要人事組成應由憲法權力機關提名並請總統任命的要件，而賦予立法院各政黨「人事決定權」，無疑使政黨享有憲法上的人事權力，與憲政體制不符；二則，完全剝奪其他憲政機關參與的權力；三則，以政黨席次比例分配，正是破毀獨立、公正的重要因素。 政黨是有共同政治理念之人的集合，以將政治理念訴諸全民，透過選舉贏得執政機會為主要目的[9]。故政黨的存在，本質上必然存有一定的意識價值，並希望透過執政予以貫徹。然而，設置獨立機關或類似於獨立的機關的目的，卻在於希望折衷各憲法機關的權力，俾能不偏不倚地依據法律履行職權，顯然與政黨欲藉由執政推動政治理念、實現意識價值的目的互相衝突。 即便在政黨政治中，勝選者安排人事，尚且不受限於所屬政黨，何況是獨立或類似於獨立的機關人事。現行行政院公審會的成員，表現的是立法院政治勢力的實況，並無助於獨立行使職權，且依據本院釋字第六一三號解釋的意旨，立法權對於行政權的人事決定權，固然有制衡的空間，但是不能將人事決定權予以實質剝奪或逕行取代，導致權力失衡，否則即違反權力分立原則。 肆、審查結論 一、公民投票法第十六條第一項，就同法第二條第二項第三款重大政策之創制的公民投票提案權，違背憲法權力分立原則，應自本解釋公布日起失其效力。 二、公民投票法第二條第五項、第三十四條、第三十五條第一項，與憲法第二條主權在民原則、第十七條保障人民創制、複決基本權利的意旨不符；且以政黨比例決定行政院全國性公民投票審議委員會席次的方式，侵犯行政權的人事決定權限，違背憲法權力分立原則，應自本解釋公布日起失其效力。 伍、相關法令 憲法第二十七條第一項第四款 憲法第五十三條 憲法第五十六條 憲法第六十二條 憲法第六十三條 憲法第一百三十六條 憲法第一百七十四條第二款 憲法增修條文第一條第二項第一款（按：八十九年增修條文） 憲法增修條文第三條第二項 公民投票法第二條第二項第三款、第五項 公民投票法第十六條第一項 公民投票法第十八條 公民投票法第三十四條 公民投票法第三十五條第一項 【註釋】 [1]中華民國九十二年十二月三十一日總統華總一義字第09200242031號令制定公布全文64條；並自公布日施行。 [2]「選舉委員會應於公民投票案成立後十日內，就下列事項公告之：一、公民投票案投票日期、投票起、止時間。二、公民投票案之編號、主文、理由事（按：應為「書」之誤植）及意見書。三、第四條公民投票權行使範圍及方式。」、「選舉委員會應彙集第二十三條公告事項及其他有關規定，編印公民投票公報，於投票日二日前送達公民投票案投票區內各戶，並分別張貼適當地點。」、「對於公民投票案之相關同意及不同意之意見，皆應詳列於公民投票公報。」參見立法院公報，第九十二卷第五十四期院會記錄，第二四七頁。 [3]「中央選舉委員會應於公民投票日二十八日前，就下列事項公告之：一、公民投票案投票日期、投票起、止時間。二、公民投票案之編號、主文、理由書。三、政府機關針對公民投票案提出之意見書。四、公民投票權行使範圍及方式（第一項）。中央選舉委員會應以公費，在全國性無線電視頻道提供時段，供正反意見支持代表發表意見或進行辯論，受指定之電視臺不得拒絕。其實施辦法，由中央選舉委員會定之（第二項）。前項發表會或辯論會，其為全國性公民投票案應在全國性無線電視頻道至少舉辦五場（第三項）。」參見立法院公報，第九十二卷第五十四期院會記錄，第二七七頁至第二七八頁。 [4]難以進行調查是不進行調查的原因，之所以難以進行調查，因為透過憲法所保障的言論免責權，中央民意代表所有議事行為同時擁有保護傘，此所以只能期待自律，而有所謂議會自律原則。此外就現實面而言，民意代表一旦改選，人事即有更迭，原有的人事所構成的立法現場難以回頭重建，認清這個難以進行調查的現實，大法官對於立法過程自然只能予以尊重，而不進行立法過程的調查。因此從議會自律原則所得出的結論，就是立法過程非大法官所得調查。 [5]又聲請意旨未指摘之處，尚有公投提案遭認定牴觸憲法之情形。公投提案如遭認定牴觸憲法，現行釋憲機關是司法院大法官，則應由相關機關依照程序聲請釋憲（參見憲法第七十八條，大審法第四條、第五條規定），並得同時聲請暫時處分（釋字第五九九號、第六Ｏ三號解釋參照），由釋憲機關進行審議，以為決定。行政院公審會竟有逕自解釋憲法、准駁公投提案的決定權，實屬侵犯司法院大法官的違憲審查權，故該規定有關公投提案牴觸憲法的認定權限部分，與憲法第七十八條規定亦有所違背。 [6]凡此皆與行政權息息相關，也同時涉及行政的政治責任問題（釋字第六一三號解釋理由書第二段參照）。 [7]就是避免球員兼裁判，以免不公平處置或恣意擴大本身的權力。 [8]例如行政院所屬的公平交易委員會、國家通訊傳播委員會、中央選舉委員會等。 [9]這也是現行人民團體法第45條規定政黨的要件，與同法第44條相較，即在於以選舉為目的。 |
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