大法官解釋 釋字第645號 |
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| 公佈日期：2008/07/11 |
| 解釋爭點 |
| 公投法中立法院有公投提案權違憲？公投審議委員的任命規定違憲？ |
| 2.限制議題設定權即限制公民投票權 如果是由人民發動的公投，議題的設定權就是公民投票權的重要內涵，因為如何進行投票往往是技術問題，而由行政機關在符合成本效益原則的前提之下，決定與執行。如果議題設定權不屬於人民，人民所行使的公民投票權，便是受到嚴重限縮的公投權，則主權在民與直接民主原則都遭到破壞。 由人民發動的公投，如欲成案，殊屬不易。以現行公投法第十條規定而論，連署人數必須達於提案時最近一次總統、副總統選舉選舉人總數千分之五以上；非政黨、政治性團體或各類型人民團體，難以進行如此繁雜的前置作業；且欲帶動如此多數的公民進行連署，提案的目的、內容、範圍、後續影響、相關議題必然經過公開程序揭示，甚而有公眾宣傳、廣告等活動，新聞媒體亦必然進行報導，再透過現代化的資訊管道流通，連署的公民為連署自有所本，絕非單憑個人或極少數人的恣意即得成案，故而所提的公投案內容，縱有所不周延或與現行制度不一致，也有它的民主正當性。 況且，如果代議政治已然實踐人民意志，人民不必出面展現主權。往往是因為代議政治有所缺陷，漠視公眾利益，甚而僅為少數人謀不當利益，才會迫使人民主動、積極地提案連署，希冀以直接民主的方式表達公民意志，迫使代議政治修正或改善，使人民不必受限於選舉時程，而能適時地導正與督促代議民主的實踐。 如今在公投中被導正或督促的政府組織，卻立法審議人民連署的提案，使得被監督者變成程序決定者，無疑是破毀公投的整體機能。公投審議制度嚴重地違背憲法保障人民行使創制、複決權的制度性保障。 以現行公投法第二條第五項規定「公民投票事項之認定，由公民投票審議委員會為之。」，第三十四條規定「行政院應設全國性公民投票審議委員會，審議下列事項：一、全國性公民投票事項之認定[5]。二、第三十三條公民投票提案是否為同一事項之認定。」是以依公投法所設行政院公審會，具有「實質審查」人民連署提出公投案的權限，則此一公投審議機制，並不在協助人民實現主權，而是在於限制人民意志的形成，實有違主權在民原則、直接民主原則。 二、審查權力分立原則 （一）權力分立原則：權力分工合作與相互制衡 權力分立原則，乃是指權力之間的分工合作與相互制衡，目的在於防免單一權力的無窮擴大或過於集中。因為權力分立而使得職權事項分工，因為分工，所以憲法上各個權力機關無法單獨運作，需要其他權力機關的參與和協助。因為憲法權力機關之間，需要互相參與與協助，因而可以相互制衡。憲法權力機關的組成、權限與責任，也就是權力分立原則，與基本權的保障，為憲法的兩大核心內容。其中憲法權力機關權限的規定，佔據極大篇幅，憲法本文第三章至第九章（即第二十五條至第一百零六條）及增修條文第二條至第八條規定皆是。可認為權力分立原則是「憲法中具有本質之重要性而為規範秩序存立之基礎者，並不得毀棄，否則憲法整體規範秩序將形同破毀。（釋字第四九九號解釋理由書參照）」。其中行政與立法兩權，更是實際政治運作的核心，本院迄今關於權力分立原則的解釋，以涉及行政與立法兩權的制衡較多，例如釋字第三九一號、第四一九號、第四六一號、第五八五號、第六一三號、第六三三號等解釋。 （二）立法院有雙向互動的政策形成參與權 綜觀憲法整體架構，總統職權明文規定於憲法第三十六條至第四十四條及增修條文第二條第二項至第五項與第七項；立法權明文於第六十三條及增修條文第四條第三項至第七項；司法權明文於第七十八條、第八十條及增修條文第五條第四項至第五項；考試權明文於第八十三條、第八十七條至第八十八條及增修條文第六條第一項；監察權明文於第九十條、第九十五條第一百零五條及增修條文第七條第一項、第五項；其餘國家重要事項概歸屬於行政權。 關於立法權，憲法第六十三條「立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項之權。」除例示立法權所得議決的事項，並設有補充規定「國家其他重要事項」。議決各項國家重大決策事項，是立法院的權力，也是義務。立法議決權當然不僅是單純地表決，而是「對國家重要政策之形成與變更有參與決策之權」（本院釋字第五二Ｏ號解釋參照），因此施政政策的制定或改變，當然必須使立法權得以參與。然而所謂參與，建立在行政與立法兩權的雙向互動上面。其中主動積極地創設，主要是行政權的權限，立法權除法律案得依法定程序提案表決付諸行政執行外，並無片面對國家重要事項制定政策的權限，國家重要事項的政策制定權屬於行政權的核心事項。 （三）立法院不得片面決定重大政策 因為國家重要事項的政策形成過程中，必然伴隨國家預算的規劃，機關職權的劃分與處理，人員的任命，乃至於國家租稅的變動[6]。是以憲法第五十八條第二項規定「行政院院長、各部會首長，須將應行提出於立法院之法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及其他重要事項，或涉及各部會共同關係之事項，提出於行政院會議議決之」，第五十九條規定「行政院於會計年度開始三個月前，應將下年度預算案提出於立法院」，將重要事項的政策制定與改變等權限保留給行政權，但要求行政權必須提出於立法權使立法權得以參與。立法院的權限則在於「議決」，亦即代表人民進行審核，憲法第七十條亦明文規定「立法院對於行政院所提的預算案，不得為增加支出之提議」，限制立法權增加預算，以避免侵犯行政權對於預算整體規劃的權力[7]。 如果立法權對國家重要事項可以片面的制定或予以變動，除整體行政必受影響（預算、租稅、機關職權、人事任命等）外，行政權與立法權的分際，亦無從判斷，政治責任無從釐清，上述憲法上對於立法權的限制規定，可能遭到規避。公投法第十六條第一項雖未明白賦予立法權片面地對國家重要事項制定或變更政策權限，但賦予立法院得就公投法第二條第二項第三款所規定重大政策的創制，以院會決議的方式提案付諸公投，無疑使立法權得藉由提案公投的方式，迴避憲法議決權限的限制，進而可以主動積極地創設重要事項的政策。公投法第十六條第一項的提案權確實侵犯行政權核心內容。 （四）立法造成權力傾斜 發動公投法第十六條第一項的公投，限於「必要」情況，或可詮釋為行政與立法陷入政治僵局時，公投法創設一種解決僵局的辦法，利用公民投票，可使得政治對立迅予落幕，並降低憲法現有解決政治對立機制所必須付出的代價（例如不信任投票倒閣、解散立法院）。 然而對於行政與立法政治對立的解決機制，憲法增修條文第三條第二項已有明文，其中最為主要的內涵在於確保權力分立原則以及責任政治。因為權力分立原則要求行政與立法需協議合作，則行政權與立法權出現政治對立時，應儘速謀求解決之道（如憲法第四十四條規定），如果確有無法解決的僵局，則必然已經耗費不眥，此時已有討論究竟哪一方應負政治責任的利益，是以憲法增修條文第三條第二項規定，最終的機制在於選舉，以確認政治責任的歸屬。而具有如此嚴厲效果的機制，也在警惕任何一方，應該以協議合作為宗旨，盡量避免過於激烈的政治對立。 |
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