大法官解釋 釋字第613號 |
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| 公佈日期：2006/07/21 |
| 解釋爭點 |
| 通傳會組織法第4條、第16條規定是否違憲？ |
| 八、通傳會組織法係特殊個案之立法，不得據為其他獨立機關組織之原則性或通則性之依據 我國歷經一黨專政、執政黨長期控制媒體時期，對民主政治發展傷害頗深，新聞局前段時日之不當舉措更喧騰國際[58]，是各界對於通訊傳播自由之保障，期待殷切，通傳會組織法即是在歷史教訓之反省下，為朝野一致同意所制定。系爭規定就通傳會委員之產生方式，強調立法院之參與，減少行政院之人事決定權，凡此種種，或許不是手段上之最佳選擇，但也顯示在通訊傳播自由之保障上，立法者對於行政機關強烈不信任之歷史反思，此就本通傳會個案而言，已有寬容餘地。況司法者在從事違憲審查時，就審查密度應為適當之選擇，系爭規定立於組織法之地位，違憲審查應採低度至多中度審查基準；對於立法者就通傳會委員產生方式所選擇使用之手段，違憲審查僅能就是否明顯違反憲法規定予以指摘，縱使本件並非立法者得以選擇之最佳手段，司法者仍不能干預政治部門選擇手段之當否，而應自持自制。 再者，本意見書僅係針對本件通傳會組織法之規定而發，只就系爭組織法律規範之目的、委員會委員提名方式是否合憲，以及所應採取之審查態度暨審查基準加以考量，並得出通傳會組織法第四條合憲之結論，然絕非針對獨立機關組織合憲性問題作出原則性、通則性之闡述，釋憲機關嗣後對於有關獨立機關之組織等是否合憲之審查，以及立法機關對於獨立機關之立法是否合憲，仍應就各機關設置之目的、特性等，分別判斷之，不能逕以本意見書作為判斷之依據，特此指明。 【註腳】 [1]通傳會組織法立法過程中，各政黨對於通傳會置委員十三人，以及行政院得推薦委員候選人三人等，均無歧見。惟關於立法院各政黨（團）總推薦人數，台灣團結聯盟所提甲案為十三名，民主進步黨所提乙案、中國國民黨與親民黨所提丙案均為十五名；關於審查會表決方式，甲案與乙案均以五分之三可否為同意，以得票最高前十三名為同意，丙案則規定，如同意者未達十三名時，其缺額即以二分之一為同意。詳見立法院公報，第九十四卷第五十五期，第一一一頁以下。 [2]黃昭元，司法消極美德之積極實踐，收錄於：當代公法新論－翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集，上冊，二ＯＯ二年七月初版，第八八二頁；同氏著，抗多數困境與司法審查正當性－評Bickel教授的司法審查理論，收錄於：台灣憲法之縱剖橫切，2002年12月，第301頁以下。 [3]研究美國違憲審查制度之學者Monaghan曾謂：司法權若是經常涉入政治過程，將會招致大眾的反動，聯邦最高法院也會因為民眾的覺醒而招致毀滅。Monaghan, "Constitutional Adjudication: The Whoand When" 82 Yale L.J. 1363, 1366（1973） [4]美國法上違憲審查之三重基準理論之詳細介紹，可參閱United Statesv. Carolene Products Co., 304 U.S. 144(1938）; Bruce Ackerman, We The People: Foundations, 119-129(1991）；江橋崇，二重基準論、收錄於部信喜編、講座憲法訴訟第二卷，有斐閣，一九八七年五月三十日，初版一刷，第一三一頁以下；林子儀，言論自由的限制與雙軌理論，收錄於現代國家與憲法－李鴻禧教授六秩華誕祝賀論文集，一九九七年三月初版，第六四九頁以下；法治斌，憲法保障人民財產權與其他權利的標準，收錄於氏著人權保障釋憲法制-憲法專論（一），一九九三年九月再版，第二三二頁以下；黃昭元，憲法權利限制的司法審查標準：美國類型化多元標準模式的比較分析，台大法學論叢第三十三卷第三期，二ＯＯ四年五月，第四五頁以下；陳秀峰，「二重基準」論在美日之演變，收錄於現代國家與憲法，第五九一頁以下；王和雄，違憲審查制度與司法院大法官審理案件法，法學叢刊一八二期（四六卷二期），二ＯＯ一年四月，第九頁以下。德國法上之三重審查密度階層理論（三階理論），可參閱許宗力，憲法與政治，收錄於現代國家與憲法－李鴻禧教授六秩華誕祝賀論文集，一九九七年三月初版，第八八頁以下；蘇彥圖，立法者的形成餘地與違憲審查－審查密度理論的解析與檢討，台大法研所碩士論文，一九九八年六月，第七六頁以下；羅名威，違憲審查權控制立法權的界限，中興大學法研所碩士論文，一九九八年七月，第一二五頁以下；王和雄，前揭文，第一一頁以下。 [5]林子儀、葉俊榮、黃昭元、張文貞著，憲法－權力分立，二ＯＯ三年初版，第一三九頁。 [6]薩孟武，政治學，一九九二年五版，第一五九頁以下。 [7]林子儀，美國總統的行政首長權與獨立管制行政委員會，收錄於：氏著，權力分立與憲政發展，一九九三年十月初版，第一二七頁；蔡茂寅，獨立機關之研究－以中央行政機關組織基準法為檢討對象，研考雙月刊二十八卷六期，第七七頁。 [8]陳淳文，通傳會委託鑑定意見書，第三頁以下。 [9]按獨立機關之概念最早來自美國之獨立行政管制委員會，原先係為維護專業性之管制目的，並賦予準立法權與準司法權而設。在數十年之實際運作過程中，學者發現獨立行政管制委員會雖然獨立行使職權，但是並不獨立於國會，亦不獨立於法院，且不獨立於政黨政治，僅不受單一政黨之控制，部分委員會則獨立於總統之政策決定權與協調權，可見美國之獨立行政管制委員會實際上只是獨立於總統，並不會較一般行政機關更獨立於國會與法院。是美國之例，總統對於獨立行政管制委員會之控制力幾近喪失，卻未見有指摘其違反責任政治原則，實因各獨立機關設置之目的與功能，於上級機關之指揮監督與獨立機關之獨立性間，可因為組織設置與決策程序等作不同程度之設計。參見林子儀，美國總統的行政首長權與獨立行政管制委員會，收錄於：氏著，權力分立與憲政發展，一九九三年十月初版，第一二二頁以下；Martin Shapivo, The problem of independent agencies in the United States and the European Union, Journal of European Public Policy 4:2（1997）, 276-291. [10]黃錦堂，論機關之獨立化，收錄於：氏著，行政組織法論，二ＯＯ五年初版，第二Ｏ四頁以下。 [11]參見通傳會委員劉孔中於本院九十五年三月八日說明會提出之意見書，第三頁；通傳會於九十五年七月十日發表之「NCC－獨立而不孤立的行政機關」及「國家通訊傳播委員會定位備忘錄－隸屬行政院的獨立機關」。 [12]經查通傳會之網站，關於委員會會議之議程均事先公開，召開完畢之委員會會議紀錄、附件及委員之協同或不同意見書，亦得在網站上自由閱覽。 [13]行政院九十四年一月三日院台規字第Ｏ九三ＯＯ九二七四八號書函，獨立機關建制原則五、（三）參照。至本院釋字第四六一號解釋僅認依法獨立行使職權，不受外部干涉之檢察官、公平交易委員會委員等人員無受立法院委員會應邀備詢之義務。至類此獨立行使職權機關之主任委員、副主任委員，屬該機關之正副行政首長，負行政職務，就有關該會之預算案涉及事項等，是否有應邀備詢之義務，則未及之。 |
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